Volksentscheid zum Bayerischen Senat 1998

Der Volksentscheid zum Bayerischen Senat wurde am 8. Februar 1998 abgehalten und behandelte die Frage der Abschaffung beziehungsweise der Reform des Bayerischen Senats. Ausgelöst wurde der Volksentscheid durch das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“, das in den Jahren 1996 und 1997 von der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP), dem Verein Mehr Demokratie und weiteren Bündnispartnern organisiert worden war.

Ziel des Volksbegehrens war es, per Volksgesetzgebung die politischen Strukturen des Freistaates Bayern durch die Abschaffung des Senats (der zweiten Parlamentskammer) zu verschlanken. Der Landtag (die erste Kammer in Bayern) erarbeitete als Gegenvorlage das „Senatsreformgesetz“, das die Beibehaltung des Senats bei einer gleichzeitigen Reform seiner Zusammensetzung und Arbeitsweise vorsah. Im Volksentscheid wurden beide Vorlagen gegeneinander abgestimmt. Es sprach sich mit 69,2 % eine Mehrheit der gültig Abstimmenden für die Vorlage der Initiative aus, hingegen befürworteten nur 23,6 % das vom Landtag vorgeschlagene „Senatsreformgesetz“. Weitere 7,2 % lehnten beide Vorlagen ab und stimmten damit für den Erhalt des Status quo. Die Abstimmung erfolgte zusammen mit zwei obligatorischen Referenden über Verfassungsänderungen durch den Landtag.

Der Bayerische Senat klagte vor dem bayerischen Verfassungsgericht gegen seine Abschaffung. Das Gericht bewertete den Volksentscheid jedoch als rechtskräftig und bestätigte die Auflösung zum 1. Januar 2000. Zugleich legte es jedoch fest, dass künftig in Bayern für verfassungsändernde Volksentscheide, die auf ein Volksbegehren zurückgehen, ein 25%-Zustimmungsquorum zu gelten habe.

Es war der zwölfte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der elfte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich der vierte Volksentscheid aufgrund eines erfolgreichen Volksbegehrens.

Bei den Beratungen zur Verfassung des Freistaates Bayern wurde auch über die Einrichtung einer zweiten Kammer diskutiert. Während Teile der CSU die Einrichtung eines solchen „Senats“ stark befürworteten, blieb die SPD als zweitgrößte politische Kraft in der verfassungsgebenden Landesversammlung zurückhaltend. Die US-Militärregierung war für den Vorschlag offen, bestand jedoch darauf, dass die Mitglieder einer zweiten Kammer gewählt, nicht ernannt werden dürften. Unter der Maßgabe, dass der Landtag das Votum des Senats mit einfacher Mehrheit überstimmen könnte, erklärte sich die SPD schließlich einverstanden. Der Freistaat Bayern blieb das einzige deutsche Land mit einer zweiten Kammer.

Der Senat hatte 60 Mitglieder, die von verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen (Land- und Forstwirtschaft, Gewerkschaften, Genossenschaften, Religionsgemeinschaften und weitere) ganz überwiegend gewählt wurden. Lediglich die Religionsgemeinschaften ernannten ihre fünf Mitglieder. Der Senat durfte sowohl eigene Gesetzentwürfe in den Landtag einbringen, als auch gutachterlich Stellung zu Gesetzentwürfen des Landtags nehmen. Der Senats führte jedoch, so Peter Jakob Kock ein „parlamentarisches Mauerblümchendasein“ und spielte im öffentlichen Bewusstsein kaum eine Rolle. Forderungen nach Reform oder Abschaffung des Senats wurden seit den 1960er Jahren immer wieder erhoben. In den 1990er Jahren erhielt die Debatte um den Senat aus mehreren Richtungen neuen Schwung: Einerseits wurde im Rahmen der Forderung nach einem schlanken Staat neben einer Verkleinerung des Parlaments auch der Senat in Frage gestellt. Weiterhin wurden Stimmen lauter, die eine umfassende Reform und Modernisierung der Landesverfassung und des Staatsaufbaus forderten, was ebenfalls den Senat betraf. Zuletzt führte der konfrontative Stil des vorletzten Senatsvorsitzenden Walter Schmitt Glaeser zu erheblichen politischen Verstimmungen.^[2]

Vor diesem Hintergrund beschloss die ÖDP eine Abschaffung des Senats mit dem Mittel des Volksbegehrens anzustreben.

Im Oktober 1996 hatte die bayerische ÖDP auf ihrem Landesparteitag einen Grundsatzbeschluss gefasst, wonach ein Volksbegehren gestartet werden sollte, das die Abschaffung des bayerischen Senats zum Ziel hat. Obwohl dies in der Presse zunächst eher wenig Beachtung gefunden hatte, erhielt die Partei ein Schreiben des damaligen Senatspräsidenten Walter Schmitt-Glaeser, der ihr nahelegte, dieses Vorhaben zu überdenken.^[3]

Nachdem die ÖDP einen entsprechenden Gesetzesentwurf ausgearbeitet hatte, begann sie im Dezember 1996 mit der Sammlung der benötigten 25.000 Unterstützungsbekundungen. Das Ziel war es, diese bereits zum Politischen Aschermittwoch im Februar 1997 der Öffentlichkeit zu präsentieren. Mitten in einer besonders kalten Frostperiode wurde die Unterschriftensammlung selbst bei extremen Temperaturen durchgeführt.^[4] Trotz dieser Widrigkeiten gelang die Sammlung der benötigten Zahl an Unterschriften. Unterstützung erhielt die ÖDP auch von anderen Parteien und Organisationen, unter anderem von der SPD, dem Bündnis 90/Die Grünen, der FDP, der „Arbeitsgemeinschaft Bayerischer Junglehrer“ und „Animal 2000“.^[5]

Für das eigentliche Volksbegehren ist in Bayern ausschließlich die Amtseintragung vorgesehen. Für ein erfolgreiches Zustandekommen müssen binnen zwei Wochen müssen mindestens 10 % der Stimmberechtigten ein Volksbegehren durch Unterschrift auf einer öffentlichen Eintragungsstelle (zumeist das Rathaus) unterstützen.

Für das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“ wurde der 10. bis 23. Juli 1997 als Eintragungsfrist festgelegt. Die Gemeinden sind ausschließlich dazu verpflichtet, ein Volksbegehren ortsüblich bekannt zu machen und die Eintragungsräume zu den gesetzlich vorgeschriebenen Kernzeiten offen zu halten. Vor diesem Hintergrund bemühte sich die ödp und ihre Kampagnenpartner um eine möglichst flächendeckende Präsenz vor den Eintragungsstellen. So wurden vielerorts Stände vor den Rathäusern aufgebaut. Um für ihr Begehren zu werben, verkleideten sich an ÖDP-Infoständen mancherorts Parteimitglieder als römische Senatoren. Sie warfen mit Geld um sich, um so zu demonstrieren, dass der Senat den Steuerzahler jährlich viel Geld koste und aufgrund seiner Existenz „Geld zum Fenster hinausgeworfen“ werde. Weiterhin ließ die ÖDP in vielen Gemeinden Benachrichtigungskarten an alle Haushalte verteilen, auf denen die Öffnungszeiten und Adressen der Eintragungsstellen verzeichnet waren. Prominente Unterstützer außerhalb der Partei waren unter anderem Renate Schmidt (SPD), Hildegard Hamm-Brücher (FDP) und der Schauspieler Robert Atzorn.^[6]

Am Stichtag hatten sich insgesamt 927.047 Bürgerinnen und Bürger, und damit 10,5 % aller Wahlberechtigten, eingetragen.^[7] Regional fiel die Zustimmung dabei sehr unterschiedlich aus. Hatten in Cham weniger als sechs Prozent der Stimmberechtigten das Volsbegehren unterstützt, so waren es in der Landeshauptstadt München 11,6 %. Die meiste Unterstützung gab es Memmingen, wo mehr als 22 % der Stimmberechtigten unterzeichneten.^[8]

Die CSU legte im Landtag einen Gegenentwurf für den Volksentscheid vor.^[9] Der Entwurf sah die Beibehaltung eines reformierten Reform vor. So sollte die Zusammensetzung der dort vertretenen Verbände verändert werden, die Frauenquote erhöht und das Mindestalter von vierzig Jahren aufgehoben werden. Bei der namentlichen Abstimmung stimmten 110 Abgeordnete für den Entwurf und 63 mit „Nein“ bei 5 Enthaltungen.^[10]

Der Volksentscheid über das Volksbegehren „Schlanker Staat ohne Senat“ fand am 8. Februar 1998 zusammen mit zwei weiteren Volksentscheiden über vom Bayerischen Landtag beschlossenen Verfassungsänderungen statt. Bei allen Plebisziten entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.

Von den gut 8,8 Millionen Stimmberechtigten nahmen 3.527.633 (= 39,9 %) am Volksentscheid teil. Während die Stimmbeteiligung für alle Volksentscheide gemeinsam erfasst wurde, war dennoch ein getrenntes Abstimmen und Ungültigmachen möglich. Die begehrte Abschaffung des Senats wurde von einer klaren Mehrheit der gültig Abstimmenden (69,2 %) befürwortet. Für die Gegenvorlage des Landtags, die die Beibehaltung des Senats in reformierter Form vorsah, sprachen sich hingegen nur 23,6 % aus. Für die Beibehaltung des Status quo, also die Ablehnung beider Vorlagen, sprachen sich 7,2 % der gültig Abstimmenden aus. Die Zahl der ungültigen Stimmen lag mit 1,2 % im üblichen Bereich.

Im Nachgang des Volksentscheid gingen beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof eine Beschwerde des Bayerischen Senats selbst (Verfahren 12-VIII-98), eine Meinungsverschiedenheit und Popularklage (14-VII-98) sowie eine weitere Popularklage (15-VII-98) gegen die Rechtmäßigkeit des Volksentscheids ein. Letztere beiden wies das Gericht als unzulässig ab, sodass nur die Beschwerde des Senats selbst inhaltlich behandelt wurde.^[12]

In seinem Urteil vom 17. September 1999 erklärte das Gericht den Volksentscheid und die daraus resultierende Abschaffung des Senats für zulässig. So stellt es fest, „[...]daß die Bayerische Verfassung auch im Wege der Volksgesetzgebung nach Art. 74 BV geändert werden kann. Das in Art. 75 Abs. 2 BV geregelte Verfahren der Verfassungsänderung durch Landtagsbeschluß und anschließenden Volksentscheid ist nicht exklusiv.“^[13] Und weiter: „Die Volksgesetzgebung und die Parlamentsgesetzgebung stehen nach Art. 5 Abs. 1 BV gleichwertig nebeneinander. Damit verträgt es sich nicht, dem Parlament hinsichtlich der Verfassungsgesetzgebung eine Monopolstellung einzuräumen.“^[14]

Gleichwohl erkannte es eine Regelungslücke in der Verfassung. So hatte der Verfassungsgerichtshof in einem Urteil von 1949 (VerfGH 2) zwar festgestellt, dass Quoren bei verfassungsändernden Volksentscheiden nicht notwendig seien. Ob sich dies aber auch auf solche verfassungsändernden Volksentscheide bezog, die auf ein Volksbegehren zurückgingen und denen damit keine Zweidrittelmehrheit im Landtag vorangegangen war, blieb seinerzeit ausdrücklich unbeantwortet. Jedoch sei „[...] den damaligen Beratungen zu entnehmen, daß dem Verfassungsgeber an ausreichender Legitimation und Stabilität der Verfassung besonders gelegen war.“^[15]

Im Ergebnis legte das Gericht fest, dass künftig für verfassungsändernde Volksentscheide die auf ein Volksbegehren zurückgehen ein 25-%-Zustimmungsquorum zu gelten habe. So schreibt es: „Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. für verfassungsändernde Gesetze verleiht der Verfassung gegenüber dem einfachen Gesetz auch im Volksgesetzgebungsverfahren einen deutlich erhöhten Bestandsschutz, der mit dem erhöhten Bestandsschutz, den Art. 75 Abs. 2 BV für das parlamentarische Änderungsverfahren vorsieht, vergleichbar ist.“^[16]

Der Senat wurde daraufhin mit Wirkung vom 1. Januar 2000 aufgelöst. Vonseiten der ÖDP wurde gemutmaßt, dass diese Urteilsentscheidung – die dieses Volksbegehren nicht berührte, da es ein Quorum von 27,3 % erreicht hatte – eine Art „Zuckerl“ für die CSU darstellen sollte. Daraufhin strengte die ÖDP ein Volksbegehren „Unabhängige Richter/innen“ an, wonach die Mitglieder des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs künftig mit Zweidrittelmehrheit des Landtags – analog der Wahl der Richterinnen und Richter des Bundesverfassungsgerichts durch den Bundestag – gewählt werden sollten, das jedoch nicht zustande kam.^[17]

• Volksgesetzgebung in Bayern
• Änderungen der Bayerischen Verfassung seit 1945
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (Hrsg.): Volksentscheide am 8. Februar 1998. 1. Grundrechte und Staatsziele. 2. Landtag und Staatsregierung. 3. Bayerischer Senat. Endgültiges Ergebnis (= Mitteilungen und Bekanntmachungen des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern. B VII 4/2 - 2/98). 18. Februar 1998, ZDB-ID 138578-1. 
• Raphael Mankau: Erfolgreiches Volksbegehren in Bayern – 928.652 Menschen für schlanken Staat. In: ÖkologiePolitik. Nr. 80, September 1997, ZDB-ID 2809812-2, S. 4 (archive.org [PDF]). 
• Urban Mangold, Gabriela Schimmer: Politik per Volksbegehren. Bayerns ödp-APO als landespolitischer Reißnagel. In: Raphael Mankau (Hrsg.): 20 Jahre ÖDP. Anfänge, Gegenwart und Perspektiven ökologisch-demokratischer Politik. dolata verlag, Rimpar 1999, DNB 957735537, S. 186–196. 

• Volksentscheid "Bayerischer Senat": Gemeinden, Stimmberechtigte, Wähler, Wahlbeteiligung, ungültige Stimmen, gültige Stimmen, Zustimmung/Ablehnung, Stichtag. In: statistikdaten.bayern.de. 8. Februar 1998, abgerufen am 26. November 2025 (Eintrag: 14506-001 Datenquelle: Bayerisches Landesamt für Statistik). 
• Peter Jakob Kock: Bayerischer Senat. In: Historisches Lexikon Bayerns. 19. Juni 2024, abgerufen am 26. November 2025. 
• Otmar Jung: Volksabstimmungen. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Mai 2006, abgerufen am 30. November 2025.