Volksentscheide zur Verfassung in Bayern 2003

Die Volksentscheide zur Verfassung in Bayern vom 21. September 2003 waren obligatorische Referenden über verschiedene Änderungen der Bayerischen Landesverfassung, die in zwei getrennt voneinander abgestimmten Änderungsgesetzen zusammengefasst waren. Die Plebiszite waren nach deren Beschluss durch den Bayerischen Landtag notwendig geworden, da in Bayern aller Verfassungsänderungen zwingend einer Bestätigung durch das Stimmvolk bedürfen. Sie wurden zusammen mit der Bayerischen Landtagswahl abgehalten.

Die erste Vorlage hatte drei staatsorganisationsrechtliche Fragen zum Gegenstand: Die Verankerung des Konnexitätsprinzips, die Information des Landtags durch die Staatsregierung sowie die Verlängerung der Frist, in der der Landtag nach einer Wahl erstmalig zusammentreten muss. Die zweite Vorlage hatte drei grundrechtliche Bestimmungen zum Gegenstand: Die Herabsetzung des passiven Wahlalters, die Anpassung des Wortlauts des Artikels zur Menschenwürde sowie die stärkere Verankerung von Kinderrechten in der Verfassung. Beide Vorlagen wurden von einer großen Mehrheit der gültig Abstimmenden gebilligt (88,3 % beziehungsweise 85,1 %). Es zählte die einfache Mehrheit der gültigen Stimmen.

Es war der dreizehnte und vierzehnte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der zwölfte und dreizehnte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich das siebte und achte obligatorische Referendum über eine Verfassungsänderung.

Bis Anfang der 2000er Jahre hatten sich mehrere Änderungsbedarfe für die Bayerische Landesverfassung ergeben. Teilweise spiegelten diese das Ergebnis von bundesweit geführten politischen Debatten wieder, wie die Aufnahme des Konnexitätsprinzips oder die Absenkung des passiven Wahlalters von 21 auf 18 Jahre. Weitere Änderungsbedarfe ergaben sich aus geänderten Anforderungen an die Arbeit des Landtags, wie die Verlängerung der Vorbereitungsfrist für die konstituierende Sitzung des Landtags oder die Art und Weise seiner Unterrichtung durch die Staatsregierung. Die ursprüngliche Formulierung zur Menschenwürde in der Bayerischen Verfassung wurde vielfach als zu unklar kritisiert, insbesondere mit Blick auf die bioethische Frage, ob auch Embryonen vom Schutz der Menschenwürde erfasst seien. Die Stärkung der Kinderrechte wiederum ergab sich aus der Unterzeichnung der UN-Kinderrechtskonvention durch die Bundesrepublik Deutschland, die eine entsprechende Stärkung auch in den Verfassung der Gliedstaaten forderte.

Die Verfassungsänderungen wurden am 24. März 2003 aus der Mitte des Parlaments von den Abgeordneten Alois Glück, Otmar Bernhard, Herbert Kempfler, Peter Welnhofer, Manfred Ach (Fraktion CSU), Franz Maget, Harald Güller, Klaus Hahnzog, Helga Schmitt-Bussinger, Anne Hirschmann (Fraktion SPD), Christine Stahl, Elisabeth Köhler und Susanna Tausendfreund (Bündnis 90/Die Grünen) eingebracht. Die Einbringung erfolgte über einen gemeinsamen Gesetzentwurf, der zwei Änderungsgesetze mit insgesamt sechs Einzeländerungen der Landesverfassung umfasste.^[1] Der Gesetzentwurf wurde am 22. Mai 2003 vom Landtag mit 185 „Ja“-Stimmen ohne Gegenstimmen oder Enthaltungen beschlossen.^[2]

Die beiden Volksentscheide über die verschiedenen Verfassungsänderungen wurden am 21. September 2003 zusammen mit der bayerischen Landtagswahl abgehalten. Bei den Plebisziten entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.

Von den gut 9,1 Millionen Stimmberechtigten nahmen 5.184.828 (= 56,9 %) an den Volksentscheiden teil. Während die Stimmbeteiligung gemeinsam erfasst wurde, war ein getrenntes Abstimmen und Ungültigmachen möglich. Die erste Vorlage mit der Bezeichnung „Zusammentritt des Landtags nach der Wahl, über die Parlamentsinformationen und zur Verankerung eines strikten Konnexitätsprinzips“ wurde von einer sehr großen Mehrheit der Abstimmenden (88,3 %) unterstützt. Auch die zweite Vorlage mit der Bezeichnung „Weiterentwicklung der Wahlgrundsätze, der Grundrechte und der Bestimmungen über das Gemeinschaftsleben“ erfuhr eine fast ebenso große Unterstützung mit 85,1 % „Ja“-Stimmen. Die Zahl der ungültigen Stimmen war bei beiden Vorlagen mit 6,3 % beziehungsweise 5,4 % der abgegebenen Stimmen vergleichsweise hoch.

Die erste Vorlage umfasste drei Änderungen zu staatsorganisationsrechtlichen Fragen, von denen zwei unmittelbar den Landtag, und die dritte die Kreise und Gemeinden betraf.

Zunächst sah das Änderungsgesetz eine Anpassung von Artikel 15 Absatz 2 vor. An dieser Stelle war seit der Verfassungsänderung von 1998 festgeschrieben, dass der Landtag spätestens „am 15. Tage nach der Wahl“ zusammentreten muss, wobei diese Frist bereits seit 1946 vorgesehen war. Aufgrund der Vergrößerung des Parlaments und notwendigen Einladungsfristen, hatte sich diese Frist in der Praxis als schwer einzuhalten herausgestellt. Durch eine moderate Verlängerung um sieben Tage, sollte sichergestellt werden, dass eine ordnungsgemäße Einladung zu den konstituierenden Sitzungen des Parlaments gewährleistet werden kann. Das Änderungsgesetz sah konkret vor, den Wortlaut von Artikel 15 Absatz 2 wie folgt zu ändern:

Eine weitere Änderung betraf die Information des Landtags durch die Staatsregierung. So besagte Artikel 55 Absatz 3: „Die Staatsregierung beschließt über alle dem Landtag zu unterbreitenden Vorlagen.“. Über die konkrete Umsetzung dieser Vorgabe, insbesondere über Fristen zur Information und über welche Art von Vorlagen in welcher Weise zu informieren sei, machte die Verfassung keine Aussage. Über die Jahrzehnte hatte sich eine informelle Praxis herausgebildet, die jedoch vielfach als zu wenig verlässlich betrachtet wurde. Durch die Änderung der Verfassung an dieser Stelle, sollte die Möglichkeit eröffnet werden, den notwendigen Informationsfluss zwischen Staatsregierung und Parlament verlässlich und verbindlich festzuschreiben. In diesem Sinne wurde vom Landtag begleitend zur Verfassungsänderung ein Parlamentsinformationsgesetz (2016 umbenannt in „Parlamentsbeteiligungsgesetz“) beschlossen, sowie von der Staatsregierung eine entsprechende Verordnung erlassen, in der die gewünschten Details ausformuliert waren.^[6][7] Konkret sah das Änderungsgesetz folgenden neuen Wortlaut von Artikel 55 Absatz 3 vor:

Zuletzt sollte mit der ersten Vorlage das Konnexitätsprinzip in die Bayerische Verfassung aufgenommen werden. Es regelt das finanzielle Verhältnis zwischen den politischen Ebenen und besagt, dass die Ausgabenlast der Aufgabenlast zu folgen hat. Wenn das Land beispielsweise den Kommunen neue Aufgaben zuweist, so hat das Land die hierfür notwendigen finanziellen Mittel bereitzustellen. Vorausgegangen war eine seit den 1990er Jahren bundesweit geführte Debatte über die steigende Ausgabenlast vor allem bei den Kommunen, nicht zuletzt durch die Zuweisung immer weiterer Aufgaben durch die Länder. Zwar galt das Konnexitätsprinzip als anerkannter Grundsatz, war jedoch in vielen Ländern nicht ausdrücklich oder nur unzureichend verfassungrechtlich verankert, was als Mangel gesehen wurde. Auf Druck der Kommunen führten alle 13 deutschen Flächenländer schließlich entsprechende Klauseln in ihre Landesverfassungen ein. Mit dem Änderungsgesetz sollten in Artikel 83 die Absätze 3 und 7 neu gefasst werden. So sollte der bisherige und seit 1946 geltende Absatz 3 („Bei Übertragung staatlicher Aufgaben an die Gemeinden sind gleichzeitig die notwendigen Mittel zu erschließen.“) nun lauten:

Weiterhin war vorgesehen den erst 2003 durch Verfassungsänderung hinzugefügten Absatz 7 („Die kommunalen Spitzenverbände sollen durch die Staatsregierung rechtzeitig gehört werden, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung Angelegenheiten geregelt werden, welch die Gemeinden oder Gemeindeverbände berühren.“) durch folgenden Wortlaut neu zu fassen:

Alle beschriebenen Änderungen der Verfassung sollten vorbehaltlich der Bestätigung durch das Stimmvolk am 1. Januar 2004 in Kraft treten.

Die zweite Vorlage umfasste drei Änderungen zu grundrechtlichen Bestimmungen, die das Wahlrecht, den Grundrechtekatalog sowie die Kindrrechte betrafen.

Die erste Änderung in dieser Vorlage betraf die Absenkung des passiven Wahlalters von 21 auf 18 Jahre. Dieses war zuletzt 1970 durch Volksentscheid von 25 auf 21 Jahre abgesenkt worden. Hierzu sollte das in Artikel 14 Absatz 2 genannte Wahlalter („21. Lebensjahr“) geändert werden, im Wortlaut:

Die nächste Änderung betraf die Formulierung des Artikels 100, der den Schutz der Menschenwürde beschreibt („Die Würde der menschlichen Persönlichkeit ist in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtspflege zu achten“). Nicht zuletzt um auch den Schutz ungeborenen Lebens ausdrücklich zu gewährleisten, sollte der Wortlaut an Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes angeglichen werden und entsprechend lauten:

Die dritte und letzte Änderung betraf die Artikel 125 und 126 sowie die Überschrift des 1. Abschnitts des 3. Hauptteils der Verfassung. So sollte dieser (bislang: „Ehe und Familie“) geändert werden in: „Ehe, Familie und Kinder“. Der Artikel 125 sollte in Absatz 1 um einen neuen Satz 2 erweitert werden, wobei der bisherige Satz 2 als Satz 3 erhalten bleiben sollte:

In Artikel 126 Absatz 3 wiederum sollte der bisherige 1. Satz („Die Jugend ist gegen Ausbeutung sowie gegen sittliche, geistige und körperliche Verwahrlosung durch staatliche und gemeindliche Maßnahmen und Einrichtungen zu schützen.“) neu gefasst werden und künftig lauten:

Auch diese Änderungen der Verfassung sollten vorbehaltlich der Bestätigung durch das Stimmvolk am 1. Januar 2004 in Kraft treten.

Nach Bestätigung der Verfassungsänderungen in den beiden Volksentscheiden, wurden diese am 14. November 2003 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet und traten am 1. Januar 2004 in Kraft.^[9]

• Direkte Demokratie in Bayern
• Änderungen der Bayerischen Verfassung seit 1945
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Erich Tassoti: Volksentscheide am 21. September 2003. Hrsg.: Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (= Bayern in Zahlen. Band 01-2004). 2004, ZDB-ID 2374794-8, S. 21 & 26 (statistischebibliothek.de [PDF]). 

• Volksentscheid "Gesetz über d.Zusammentritt...": Gemeinden, Stimmberechtigte, Wähler, Wahlbeteiligung,ungültige Stimmen, gültige Stimmen, Zustimmung/Ablehnung, Stichtag. In: statistikdaten.bayern.de. 21. September 2003, abgerufen am 23. November 2025 (Eintrag: 14507-001 Datenquelle: Bayerisches Landesamt für Statistik). 
• Volksentscheid "Gesetz zur Weiterentw. ...": Gemeinden, Stimmberechtigte, Wähler, Wahlbeteiligung, ungültige Stimmen, gültige Stimmen, Zustimmung/Ablehnung, Stichtag. In: statistikdaten.bayern.de. 21. September 2003, abgerufen am 23. November 2025 (Eintrag: 14508-001 Datenquelle: Bayerisches Landesamt für Statistik). 
• Alexander Wegmaier: Verfassung des Freistaates Bayern (1946). In: Historisches Lexikon Bayerns. 23. Februar 2021, abgerufen am 1. Dezember 2025.