Volksentscheid „Abfallrecht“ in Bayern 1991

Der Volksentscheid „Abfallrecht“ in Bayern wurde am 17. Februar 1991 abgehalten. Ausgelöst wurde das Plebiszit durch das erfolgreiche Volksbegehren „Das bessere Müllkonzept“, das eine Änderung des bayerischen Abfallwirtschaftsgesetzes anstrebte, um Müllvermeidung und -wiederverwertung als vorrangige Ziele festzuschreiben, während die seinerzeit weithin praktizierte Müllverbrennung weitgehend zurückgedrängt werden sollte.

Gestartet wurde das Volksbegehren von der Bürgeraktion „Das bessere Müllkonzept“ Bayern e. V. Im Juni 1990 gelang es ihr für dieses Unterstützungsbekundungen von über einer Million Stimmberechtigten zu sammeln. Der Bayerische Landtag machte in der Folge von seinem Recht Gebrauch, eine mit den Stimmen der CSU unterstützte Gegenvorlage zur Abstimmung zu stellen. Beim Volksentscheid setzte sich diese Gegenvorlage mit 54,2 % „Ja“-Stimmen durch. Der begehrte Gesetzentwurf erhielt hingegen nur 46,9 % „Ja“-Stimmen und wurde damit mehrheitlich abgelehnt. Es entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.

Es war der achte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der siebte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich der zweite Volksentscheid aufgrund eines erfolgreichen Volksbegehrens.

Bis weit in das 19. Jahrhunderts hinein, bestand der größte Teil des von Menschen erzeugten Abfalls aus organischen Stoffen, die entweder an Nutztiere verfüttert oder durch Verrottung abgebaut wurden.^[2] Verwertbare Abfälle, wie Altmetall oder Altkleidung, wurden von spezialisierten Händlern eingesammelt und beispielsweise zur Papierherstellung genutzt.^[3] Die verbleibenden Abfallmengen waren relativ überschaubar und konnten zumeist ohne größere Umweltschäden in Müllgruben entsorgt werden.^[4] Von Ausnahmen wie dem demokratischen Athen abgesehen,^[5] sind in Europa erst in der frühen Neuzeit in größeren Städte kommunale Müllabfuhren bekannt.

Mit dem starken Wachstum der Städte, der mengenmäßigen Zunahme von industriell produzierten Konsumgütern und auch der Einführung neuer Produktionstechniken (beispielsweise der Azofarbstoffe für Textilien) in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, gerieten hergebrachten Formen der Abfallbewirtschaftung an ihre Grenzen.^[6] Während in Großstädten erste Müllverbrennungsanlagen eingerichtet wurden, blieb bis in die 1960er Jahre die Entsorgung auf Deponien der Regelfall. Gerade im ländlichen Raum blieb die Müllentsorgung eine Privatangelegenheit, was vielerorts zu wilden Müllkippen führte.^[7]

Die verbreitete Einführung von Einwegverpackungen und Selbstbedienungsläden führte ab den 1960er Jahren zu einem enormen Wachstum der Müllmengen.^[8] In den 1960er Jahren führte zunächst die DDR, dann im Jahr 1970 auch die Bundesrepublik Deutschland das Glasrecycling ein. Im Jahr 1972 beschloss der Deutsche Bundestag das Abfallsbeseitigungsgesetz, mit dem in West-Deutschland erstmals einheitliche gesetzliche Standards und Vorgaben zur Müllentsorgung gemacht wurden.

Die Frage nach dem angemessenen Umgang mit den stetig weiter steigenden Abfallmengen bestand dennoch fort. Vor allem die in den 1970er Jahren erstarkende Umweltbewegung stellte die Forderung nach einer Politik, die Müllvermeidung und -wiederverwertung in den Vordergrund stellte, anstatt bloß die Müllentsorgung und -vernichtung zu organisieren. Durch eine Reihe von Giftmüllskandalen und Unfällen in Chemiefabriken, insbesondere das Sevesounglück von 1976, nahmen die Sorgen vor gesundheitsgefährdenden Emissionen durch die Müllverbrennung zu. In den 1980er Jahren führte dies zu einer öffentliche Debatte über die Weiterentwicklung der Abfallpolitik.

In den 1980er Jahren stieg ebenso in Bayern die Müllmenge durch den wachsenden Konsum immer weiter an und der angemessene Umgang damit wurde zunehmend zur politischen Frage.^[9] Auch in der organisierten Umweltbewegung wurde das Thema bedeutsamer. So trafen sich ab April 1986 erstmal 16 verschiedene südbayerische Umweltgruppen, um gemeinsame Aktionen und Positionen zur Abfallproblematik miteinander zu beraten. Aus dieser Gruppe entstand am 12. Mai 1988 in Ingolstadt der „Bürgeraktion Das bessere Müllkonzept Bayern e.V.“^[10], Der Zweck des Vereins gemäß Satzung ist es, „sich bayernweit einzusetzen für ein umweltfreundliches Konzept der Abfallwirtschaft mit den Schwerpunkten, umweltfreundliche Produktion, Abfallvermeidung und Entgiftung der Abfälle, Erfassung, Sortierung und Verwertung der Wertstoffe, möglichst dezentrale Kompostierung der organischen Abfälle, umweltsichere Deponierung der Reste, nachhaltiges Wirtschaften.“ Weiter heißt es: „die sogenannte "thermische Verwertung" lehnt die [Bürgeraktion] ab“.^[11]

Im Sommer kann dann in Bayern eine Debatte darüber in Gang, wie das Bayerische Abfallgesetz weiterzuentwickeln wäre. Im Juli 1989 brachte die Fraktion Die Grünen im Bayerischen Parlament einen entsprechenden Entwurf ein.^[12] legte jeweils eigene Gesetzentwürfe vor. Kurz darauf hatte die Bürgeraktion ihren eigenen Gesetzentwurf für ein Volksbegehren zum Bayerischen Abfallgesetz ausgearbeitet und begann Ende September 1989 mit der Sammlung der benötigten 25.000 Unterstützungsbekundungen für den Antrag auf ein Volksbegehren. Nach nur sechs Wochen, am 13. November 1989 reichte die Initiative beim Innenministerium den von 33.463 Stimmberechtigten unterzeichneten Antrag ein.^[13] Nur kurz zuvor, am 7. November 1989, hatte die Staatsregierung einen eigenen Entwurf zur Änderung des bayerischen Abfallgesetzes in den Bayerischen Landtag eingebracht.^[14] Die SPD-Fraktion folgte am 14. November 1989.^[15]

Das Innenministerium nutzte die gesetzlich eingeräumte Prüfungsfrist für den Antrag auf ein Volksbegehren vollständig aus und erklärte dieses am 27. Dezember 1989 für unzulässig. Das Ministerium vertrat die Auffassung, dass das Land Bayern gar nicht über die im Gesetzentwurf der Initiative unterstellten Regelungskompetenzen verfüge, sondern es Aufgabe des Bundes sei, detaillierte Vorschriften zur Abfallvermeidung und -beseitigung zu erlassen. Hiergegen legte die Initiative Beschwerde beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof ein. Der Verfassungsgerichtshof sprach sein Urteil am 27. März 1990.^[16] Er kam zu dem Ergebnis, dass die Länder entgegen der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung sehr wohl die Kompetenz hätten, über die Vorgaben der Bundesregierung hinaus, weitergehende Regelungen auf Landesebene zu schaffen.

Als Frist für die Durchführung des Volksbegehrens wurde vom Innenministerium die Zeit vom 15. bis zum 28. Juni 1990 festgesetzt. In diesem Zeitraum unterstützten 1.061.561 Stimmberechtigte (12,8 %) das Volksbegehren, womit das 10-%-Unterschiftenquorum deutlich überschritten wurde.^[17]

Die Staatsregierung brachte das Volksbegehren dem Bayerischen Landtag am 17. August 1990 per Schreiben zur Kenntnis.^[18] Die weitere parlamentarische Behandlung erfolgte jedoch erst nach der Landtagswahl 1990 im Oktober. Im neuen Landtag war nun als vierte Fraktion zusätzlich auch die FDP vertreten. Neben dem Entwurf aus dem Volksbegehren brachten die Fraktionen CSU,^[19] SPD^[20] und FDP^[21] eigene Entwürfe in den Landtag ein, die beim Volksentscheid als Gegenentwurf zur Abstimmung gestellt werden sollten. Die Fraktion Die Grünen verzichtete auf einen eigenen Gesetzentwurf. Nach einer mehrstündigen Debatte am 19. November 1990, lehnte der Landtag das Volksbegehren an und nahm den Entwurf der CSU als Gegenentwurf für den Volksentscheid an.^[22]

Durch das Volksbegehren und das Urteil des Verfassungsgerichtshofes war klargestellt worden, dass das Land Bayern durchaus weitgehende Regelungskompetenzen im Bereich der Abfallwirtschaft besaß. Sowohl der Entwurf des Volksbegehrens als auch der vom Landtag angenommene Gegenentwurf nutzten diese Spielräume, jedoch mit einer unterschiedlichen Schwerpunktsetzung. Als Vorlage diente beiden Entwürfen das 1986 vom Deutschen Bundestag erlassene „Gesetz über die Entsorgung und Vermeidung von Abfällen“, an welches das in Bayern noch geltende „Abfallwirtschaftsgesetz“ von 1973 angeglichen werden sollte.

Die Vorlage aus dem Volksbegehren setzte klar auf Müllvermeidung, Wiederverwertung und die weitgehende Einschränkung von Müllverbrennung. So wurden Wiederverwendung und Müllvermeidung als Teil der obersten Ziele in Artikel 1 genannt und Verbrennung als letzter Ausweg bei dem Umgang mit Abfall angesehen, der nur zulässig ist, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Erreichen wollte man diese Ziele durch moderne Methoden wie Kompostierung, Verwertung, Vergärung und verpflichtende Mülltrennung, wodurch die Müllmenge drastisch vermindert und Müllverbrennung vermieden werden sollte. Der Entwurf des Landtages sah hingegen die Müllverbrennung als eine übliche Form der Entsorgung vor, wenn eine Möglichkeit der Verwertung nicht unmittelbar gegeben war.^[23]

Weiterhin sollten in beiden Gesetzen Kommunen und Landkreise zur Aufstellung einer Abfall-Planung verpflichtet werden. Während die Vorlage des Volksbegehrens hier einen Abfallbewirtschaftungsplan vorsah, der auch Maßnahmen zur Müllvermeidung umfasste, sah die Landtagsvorlage lediglich einen Abfallentsorgungsplan vor, der lediglich die Müllbeseitigung umfasste.^[24] Die Vorlage des Volkbsgehrens machte darüber hinaus den kommunalen Gebietskörperschaften konkrete Vorgaben zur Sammlung und den Umgang mit verschiedenen Abfällen, während die Vorlage des Landtags vor allem allgemeine Ziele definierte.^[25]

Die Vorlage des Volksbegehrens sah die Gemeinden als zuständige Gebietskörperschaften für die Abfallentsorgung, während die Vorlage des Landtags die Landkreise in der vorrangigen Verantwortung sah.^[26] Die finanzielle Förderung von Müllverbrennungsanlagen wurde im Entwurf des Volksbegehrens praktisch ausgeschlossen, während die Vorlage des Landtags dies offen ließ.^[27]

Der Entwurf des Volksbegehrens sah die Möglichkeit der Öffentlichkeitsbeteiligung bis hin zu Kostenerstattungsregelungen für notwendige Gutachten bei Einwendungen, als auch ein Verbandsklagerecht vor. Entsprechende Regelungen fehlten in der Landtagsvorlage weitgehend.^[28]

Der Volksentscheid fand am Sonntag, den 17. Februar 1991 statt, er war mit keiner anderen Wahl oder Abstimmung zusammengelegt. Das Plebiszit war das zweite in der Geschichte Bayerns, bei dem eine Vorlage aus einem Volksbegehren und eine Gegenvorlage des Landtags zur Abstimmung stand, wobei das Stimmverfahren geringfügig abgeändert wurde.

Die Vorlage des Landtags wurde schließlich von einer Nehrheit der Abstimmenden angenommen (54,2 % „Ja“-Stimmen), während die Vorlage des Volksbegehrens überwiegend abgelehnt wurde (53,1 % „Nein“-Stimmen). Das Stimmvolk sprach sich damit für eine Änderung des bayerischen Abfallrechts in der vom Landtag vorgeschlagenen Weise aus.

Der Volksentscheid war nach demjenigen von 1968 der zweite in der Geschichte Bayerns, bei dem zwei Konkurrenzvorlagen zur Abstimmung standen. Das bayerische Wahlgesetz schrieb damals vor, dass über jede Vorlage mit „Ja“ oder „Nein“ abzustimmen ist. Anders als 1968 wurden die Vorlagen diesmal zwar auf einem Stimmzettel, jedoch getrennt abgestimmt. Ein doppeltes „Ja“ führte – anders als 1968 – nicht zur Ungültigkeit der Stimmabgabe. Wer bei beiden Vorlagen mit „Nein“ stimmte, sprach sich für die Beibehaltung des Status quo aus. Entsprechend dieses Stimmverfahrens wurde nur die Stimmbeteiligung gemeinsam erfasst, Gültigkeit und Ungültigkeit der Stimmabgabe jedoch für jede Vorlage getrennt erhoben. Der Verzicht auf die Stimmabgabe für eine Vorlage, wurde für diese als ungültige Stimmabgabe gewertet.

Für den Erfolg einer Vorlage musste diese erstens mehr „Ja“- als „Nein“-Stimmen erhalten und zweitens mehr „Ja“-Stimmen als die andere Vorlage auf sich vereinen. Wie in Bayern üblich, gab es kein Abstimmungsquorum zu überwinden, es entschied die einfache Mehrheit.

Von den gut 8,6 Millionen Stimmberechtigten nahmen 3.773.763 (= 43,8 %) am Volksentscheid über das Abfallrecht teil. Für die beiden Vorlagen wurde die Zahl der gültigen und ungültigen Stimmen getrennt erfasst. Die Zahl der ungültigen Stimmen war jeweils deutlich erhöht, sie betrug 5,9 % für die Vorlage des Landtags und sogar 7,4 % für die Vorlage aus dem Volksbegehren. Der geringste Anteil an ungültigen Stimmen wurde für beide Vorlagen in Niederbayern abgegeben (4,7 % beziehungsweise 6,2 %). Der höchste Anteil ungültiger Stimmen entfiel auf die Vorlage des Landtags in Schwaben mit 6,3 %, auf die Vorlage des Volksbegehrens in der Oberpfalz mit 9 %.

Eine Mehrheit der Abstimmenden sprach sich für ein geändertes Abfallrecht in Bayern nach der Vorlage des Landtages aus (54,2 % „Ja“-Stimmen). Die Vorlage aus dem Volksbegehren für eine weitergehende Änderung des Abfallrechts wurde hingegen mehrheitlich abgelehnt (53,1 % „Nein“-Stimmen).

Aufgrund des insgesamt knappen Ergebnisses wiesen die Stimmbezirke teils abweichende Ergebnisse auf. Im Regierungsbezirk Mittelfranken erhielt die Vorlage des Volksbegehrens überwiegend Zustimmung, während die Vorlage des Landtags mehrheitlich abgeklehnt wurde. In den Regierungsbezirken Oberbayern und Schwaben hingegen wurden beide Vorlagen mit einer knappen Mehrheit befürwortet, wobei die Vorlage des Landtags geringfügig mehr Unterstützung genoss. Die verbleibenden vier Stimmbezirke entsprachen dem Gesamtergebnis, mit einer Mehrheit an „Ja“-Stimmen für die Landtagsvorlage und einer Mehrheit an „Nein“-Stimmen für die Vorlage des Volksbnegehrens.

Die größte Unterstützung erhielt die Landtagsvorlage im Stimmbezirk Oberpfalz mit 63,3 % „Ja“-Stimmen, die niedrigste in Mittelfranken mit 49,4 %. Für die Vorlage des Volksbegehrens fiel dies spiegelbildlich aus, mit der größten Unterstützung im Stimmbezirk Mittelfranken (51,9 % „Ja“-Stimmen) und der niedrigsten in der Oberpfalz (36,9 %).

Der im Volksentscheid angenommene Entwurf eines „Gesetzes zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen und zur Erfassung und Überwachung von Altlasten in Bayern“ trat am 1. März 1991 in Kraft.^[31]

Das Volksbegehren löste eine weite Debatte über das Thema Müllvermeidung und Recycling aus und beeinflusste den Gesetzesentwurf der CSU, der sich im Volksentscheid durchsetzte, maßgeblich.^[32][33] Dadurch prägt das Volksbegehren die Abfallentsorgung- und wiederverwertung in Bayern bis heute, denn das heutige bayerische Abfallwirtschaftsgesetz geht in großen Teilen auf die erwähnten Gesetzesentwürfe zurück.^[34]

• Direkte Demokratie in Bayern
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (Hrsg.): Volksentscheid über das Abfallrecht in Bayern am 17. Februar 1991. Endgültiges Ergebnis (= Mitteilungen und Bekanntmachungen des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern. B VII 4 - 2/91, Nr. 2). Februar 1991, ZDB-ID 2483972-3, S. 3. 
• Bernd J. Hartmann: Volksgesetzgebung und Grundrechte (= Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft. Band 160). Berlin 2005, DNB 976690500 (uni-regensburg.de [PDF] zugleich Dissertation an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster). 
• Roman Köster: Müll. Eine schmutzige Geschichte der Menschheit. München 2023, DNB 1313133159. 
• Volksbegehren – Wie funktioniert das? In: Bürgeraktion Das Bessere Müllkonzept Bayern e.V. (Hrsg.): Das bessere Müllkonzept. Nr. 9, 1990, ZDB-ID 1211232-X, S. 11–12 (das-bessere-muellkonzept.de [PDF]). 
• Handreichung Infovortrag zum Volksbegehren. In: Bürgeraktion Das Bessere Müllkonzept Bayern e.V. (Hrsg.): Das bessere Müllkonzept. Nr. 10, 1990, ZDB-ID 1211232-X (das-bessere-muellkonzept.de [PDF]). 

• Volksentscheid "Abfallrecht": Gemeinden, Stimmberechtigte, Wähler, Wahlbeteiligung, ungültige Stimmen, gültige Stimmen, Urheber, Stichtag. In: statistikdaten.bayern.de. 17. Februar 1991, abgerufen am 4. Dezember 2025 (Eintrag: 14502-001 Datenquelle: Bayerisches Landesamt für Statistik). 
• Waltraud Galaske: Müll-Volksbegehren 1990. In: www.das-bessere-muellkonzept.de. Bürgeraktion DAS BESSERE MÜLLKONZEPT Bayern e.V., 26. Mai 2020, abgerufen am 4. Dezember 2025. }
• Volksentscheid 1991 - Abfallrecht. In: csu-geschichte.de. Hanns-Seidel-Stiftung e.V., abgerufen am 19. Dezember 2025.