Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid in Bayern 1995

Der Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid wurde am 1. Oktober 1995 in Bayern abgehalten. Er kam aufgrund des erfolgreichen Volksbegehrens „Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen“ zustande, das der Verein Mehr Demokratie zusammen mit einem zivilgesellschaftlichen Bündnis gestartet hatte.

Ziel des Volksbegehrens war es, durch die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, in Bayern auch auf der kommunalen Ebene, also in Gemeinden und Landkreisen, Instrumente der direkten Demokratie zu schaffen. Der Landtag stellte dem Stimmvolk eine Gegenvorlage zur Abstimmung, die zwar ebenfalls die Einführung dieser Instrumente vorsah, allerdings höhere Beteiligungshürden beinhaltete.

Im Volksentscheid wurde der Gesetzentwurf des Bürgerbegehrens von 57,8 % der Abstimmenden unterstützt, die Gegenvorlage des Landtags erhielt 38,7 % der Stimmen. Gegen beide Vorlage und damit für die Beibehaltung des Status quo sprachen sich 3,4 % der gültig Abstimmenden aus. Der begehrte Gesetzentwurf war damit angenommen, es entschied die einfache Mehrheit der Stimmen.

Es war der neunte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der achte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich der dritte Volksentscheid aufgrund eines erfolgreichen Volksbegehrens.

Bis in die 1990er Jahre hinein kannte nur Baden-Württemberg direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene (Bürgerbegehren und Bürgerentscheid). Bayern hingegen verfügte bundesweit über die vergleichsweise anwendungsfreundlichsten direktdemokratischen Regelungen aller deutschen Ländern, kannte jedoch keine vergleichbaren Regelungen in den Gemeinden und Landkreisen. Einen ersten politischen Vorstoß zu deren Einführung, unternahm die SPD im Jahr 1991, der jedoch von der absoluter Mehrheit regierenden CSU abgelehnt wurde.^[2]

Die Idee, die kommunale direkte Demokratie über ein Volksbegehren auf Landesebene auszubauen, entstand 1992 im IDEE e. V. Der 1988 in Bonn gegründete Verein, der dem Achberger Kreis und der Organisation für direkte Demokratie durch Volksabstimmung nahestand, hatte sich zunächst Ende der 1980er Jahre durch Aktionen für den Ausbau der direkten Demokratie auf Bundesebene in Deutschland eingesetzt. Über die in Bayern lebenden Mitglieder Thomas Mayer, Gerald Häfner und Klaus Hahnzog, der als SPD-Landtagsabgeordneter bereits an dem SPD-Entwurf im Jahr zuvor beteiligt gewesen war, entstand 1992 ein entsprechender Plan. Zusätzlich sollten mit einem zeitgleich laufenden zweiten Volksbegehren unter dem Titel „faire Volksentscheide“ auch die Hürden für die Anwendung der direkten Demoktratie auf Landesebene gesenkt und die Volksinitiative als eigenständiges Instrument eingeführt werden.

Über bestehende Kontakte konnte zum Bund Naturschutz in Bayern, zur ÖDP, der Katholischen Landjugend, der Aktion Bürgerentscheid und weiteren konnte in relativ kurzer Zeit ein Bündnis von etwa 50 Organisationen aufgebaut werden.^[3] Im April 1993 wurde der Verein „Mehr Demokratie in Bayern“ ins Leben gerufen.

Für den im ersten Schritt notwendigen Antrag auf ein Volksbegehren beim Bayerischen Innenministerium war ausgearbeitete Gesetzentwürfe sowie jeweils 25.000 gültige Unterstützungsbekundungen von in Bayern Stimmberechtigten notwendig. Die Ausarbeitung der gesetzentwürfe gelang noch im Februar 1993. Da für die Unterschriftensamlung keine Fristbeschränkung bestand, nutzte das Bündnis das ganze folgende Jahr für die Sammlung. Die Einreichung wurde schließlich für Sommer 1994 geplant. Für den Antrag zum kommunalen Bürgerentscheid wurden letztlich 35.291 Unterschriften vorgelegt.^[4]

Nach der Einreichung meldete der Bayerische Senat Bedenken gegen die beiden Volksbegehren an und bat den Verfassungsgerichtshof um Prüfung. Während das Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid von diesem nicht beanstandet wurde, kam das Gericht bezogen auf das Volksbegehren „Faire Volksentscheide“ zu dem Ergebnis, dass die dort vorgesehene Einführung einer Volksinitiative nur durch eine Verfassungsänderung geschehen kann, die in dem Gesetzentwurf jedoch nicht vorgesehen war. Da der beanstandete Teil nach Auffassung des Gerichts einen wesentlichen Teil des Volksbegehrens ausmachte, war damit das gesamte Volksbegehren für unzulässig zu erklären.^[5]

Für das zulässige Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid wurde die Sammlungsfrist auf den 6. bis 19. Februar 1995 gelegt. Für ein erfolgreiches Volksbegehren gilt in Bayern ein Unterschriftenquorum von 10 % der Stimmberechtigten. Da ausschließlich die Amtseintragung zulässig ist, mussten alle Unterstützungen in öffentlichen Eintragungsstellen, zumeist das Rathaus der Gemeinde, geleistet werden. Dem Bündnis gelang es vorab, in allen Landkreisen Aktionskreise zu gründen, die die örtliche Unterschriftensammlung kordinierten und für die Presse als Ansprechpartner zur Verfügung standen. Eine begleitende Tour des Omnibus für Direkte Demokratie sorgte ebenfalls für öffentliche Aufmerksamkeit.^[6] Trotz der knappen Frist konnten 1.197.370 Unterstützungsbekundungen (13,7 %) gesammelt werden. Das Volksbegehren war damit erfolgreich zustande gekommen.^[7]

Das Volksbegehren für den kommunalen Bürgerentscheid sah Änderungen sowohl in der Bayerischen Landesverfassung, als auch in der Bayerischen Gemeindeordnung sowie der Bayerischen Landkreisordnung vor (siehe unten).

Im April 1995 brachte die Bayerische Staatsregierung dem Landtag das erfolgreiche Volksbegehren zur Kenntnis.^[8] In ihrer Stellungnahme wandte sie sich gegen das Volksbegehren und bat den Landtag es abzulehnen, „da das Gesetzesvorhaben zu einer Blockade kommunaler Verwaltungstätigkeit und zu einer beherrschenden Einflußnahme kleiner Minderheiten führen kann.“

Im Landtag wurde das Volksbegehren zusammen mit drei weiteren Anträgen behandelt. Zwei davon stammten von der SPD-Fraktion und sahen jeweils eine Änderung der Verfassung beziehungsweise der Bayerischen Gemeindeordnung vor, die deckungsgleich mit der des Volksbegehrens war. Der dritte Antrag stammte von der CSU-Fraktion.^[9] Er sah zwar ebenfalls die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vor, wich aber in vielen Punkten deutlich vom Volksbegehren ab. So sollten diese Instrumente nicht durch eine Verfassungsänderung verankert werden, sondern lediglich einfachgesetzlich erfolgen. Anstatt einer freien Sammlung sollte auch für Bürgerbegehren ausschließlich die Amtseintragung zulässig sein. Für den Bürgerentscheid sah der CSU-Entwurf ein hohes 25-%-Zustimmungsquorum vor.^[10]

Bei der Abstimmung im Landtag am 4. Juli 1995 lehnte der Landtag die beiden Anträge der SPD sowie das Volksbegehren für den kommunalen Bürgerentscheid mit den Stimmen der CSU-Fraktion und gegen die Stimmen der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen ab. Der Gesetzentwurf der CSU wiederum wurde mit den Stimmen der CSU-Fraktion bei gegenstimmen von SPD und Grünen angenommen.^[11] Beim Volksentscheid wurden daher die Vorlage des Volksbegehrens sowie die Landtagsvorlage gemeinsam zur Abstimmung gestellt.

Nachfolgend die wesentlichen Unterschiede der beiden zur Abstimmung stehenden Gesetzesvorlagen im Vergleich. Beide Entwürfe sahen neben Änderungen in der bayerischen Landesverfassung die Ergänzung neuer Artikel in der Bayerischen Gemeindeordnung sowie der Bayerischen Landkreisordnung vor, in nahezu identischer, sinngemäßer Weise. Der Entwurf der CSU wollte hierzu neue Artikel 18a/b/c beziehungsweise 12a/b/c schaffen (je ein Paragraph für Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) zudem waren kleine Änderungen in den Artikeln 29 beziehungsweise 22 und 107 vorgesehen. Der Entwurf des Volksbegehrens sah eine Bündelung aller Fragen in einem neuen Artikel 18a beziehungsweise 25a vor.

Der Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid fand am 1. Oktober 1995 statt. Es entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Das Plebiszit war mit keiner andere Wahl oder Abstimmung zusammengelegt. Es war der erste Volksentscheid über mehrere Vorlagen in Bayern, bei dem diese nicht jeweils mit „Ja“ oder „Nein“ bestimmt, sondern direkt gegeneinander abgestimmt werden konnten. Die Abstimmungsmöglichkeit auf dem Stimmzettel lautete:

Von den knapp 8,8 Millionen Stimmberechtigten nahmen 3.230.353 (= 36,8 %) am Volksentscheid teil. Die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in der vom Volksbegehren gewünschten Fassung wurde von einer Mehrheit der gültig Abstimmenden (57,8 %) befürwortet. Je nach Stimmbezirk schwankte die Zustimmung zwischen 52,8 % in Niederbayern und 63,2 % in Mittelfranken. Die Gegenvorlage des Landtags, die die gleichen Instrumtente jedoch mit höheren Hürden sowie zusätzlich die Einführung des Bürgerantrags vorsah, erhielt deutlich geringeren Zuspruch (38,7 %). Auch hier schwankte die Unterstützung je Stimmbezirk und zwar im Wesentlichen spiegelbildlich zur Vorlage aus dem Volksbegehren (zwischen 33,6 % in Mittelfranken und 43,4 % in Niederbayern). Gegen beide Vorlagen und damit für den Verzicht auf den Ausbau der direkten Demokratie in Bayern stimmte nur eine verschwindende Minderheit (3,4 %). Dieser Anteil schwankte hingegen nur gering zwischen den Stimmbezirken und lag am geringsten in Schwaben (2,8 %) und am höchsten in der Oberpfalz (3,8 %). Die Zahl der ungültigen Stimmen (0,5 %) fiel insgesamt gering aus.

Die begehrte Verfassungs- und Gesetzesänderung wurde am 31. Oktober 1995 im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet, sie trat am folgenden Tag in Kraft.^[17]

Unmittelbar nach dem Volksentscheid erhoben mehrere Personen Popularklage. Sie argumentierten, dass einerseits aufgrund der Gestaltung der Abstimmungsbenachrichtigung nicht ersichtlich gewesen sei, dass eine Ablehnung beider Vorlagen möglich war, und daher der Volksentscheid für ungültig zu erklären sei. Andererseits legten sie Beschwerde gegen verschiedene Inhalte der beschlossenen Änderungen der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) beziehungsweise der Landkreisordnung (LKrO) ein. So sei die Auflistung der für den Volksentscheid ausgeschlossenen Themen (Negativkatalog) nicht weitreichend genug und schütze die Gemeindehaushalte nicht ausreichend. Die Staffelung der Unterschriftenquoren bei Bürgerbegehren nach Gemeindegröße verletze den Gleichheitsgrundsatz. Der Verzicht auf Abstimmungsquoren sei undemokratisch. Gleiches gelte für die Sperr- beziehungsweise Bindungswirkungen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. In der Gesamtbetrachtung widerspreche das Gesetz dem Geist der Bayerischen Verfassung und sei insgesamt aufzuheben.^[18]

Der Verfassungsgerichtshof sprach sein Urteil am 29. August 1997. Die grundsätzlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Volksentscheids verwarf er, auch sei die Gesetzesänderung in ihrer Gesamtheit nicht zu beanstanden. Allerdings folgte das Gericht in einigen inhaltlichen Punkten den Beschwerdeführenden. So sah es bei der Sperrwirkung von Bürgerbegehren beziehungsweise der dreijährigen Bindungsfrist von Bürgerentscheiden in Verbindung mit dem Fehlen jeglichen Abstimmungsquorums eine unzulässige Einschränkung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung. Das Gericht forderte den Gesetzgeber auf, „eine gesetzgeberische Lösung [zu finden], die eine maßvolle Bindungswirkung mit einem Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum verbindet“, und die Kommunalordnung bis zum 1. Januar 2000 in entsprechender Weise zu überarbeiten. Die dreijährige Bindungswirkung für Bürgerbegehren hob es zudem rückwirkend auf, während der Verzicht auf Quoren bis auf weiteres fortgelte. Der Negativkatalog sowie das nach Gemeindegröße gestaffelte Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren wurden vom Gericht jedoch für zulässig befunden.^[19]

Die CSU-Fraktion brachte am 7. Dezember 1998 eine entsprechenden Änderungsantrag für die Gemeinde- und die Landkreisordnung in den Landtag ein.^[20] Die beiden vom Verfassungsgerichtshof bemängelten Punkte wurden darin aufgegriffen, in dem die Sperrwirkung für Bürgerentscheide auf ein Jahr begrenzt wurde und ein Ausnahmetatbestand eingeführt wurde, „wenn sich die Sach- oder Rechtslage wesentlich geändert hat“. Zudem wurde ein nach Gemeindegröße gestaffeltes Zustimmungsquorum von 10–20 % für Bürgerentscheide eingeführt. Die Sperrwirkung des Bürgerbegehrens wurde wieder eingeführt, galt nun aber erst nach der amtlichen Feststellung des Zustandekommens. Weiterhin wurde die bis dahin notwendige Zweidrittelmehrheit in Gemeindevertretungen und Kreistagen für ein Ratsreferendum auf eine einfache Mehrheit abgesenkt. Weitere Änderungen beinhalteten die Mitwirkungspflicht der Gemeinden und kleinere organisatorische Erleichterungen und Klarstellung. Zuletzt wurde der Bürgerantrag neu eingeführt, jedoch nicht in der seinerzeit im Gegenentwurf des Landtags vorgeschlagenen Form als zusätzliche Stufe vor dem Bürgerbegehren, sondern als eigenständiges Verfahren, vergleichbar einem Einwohnerantrag. Bei der Abstimmung am wurde der Änderungsantrag mit den Stimmen der CSU-Fraktion, bei Gegenstimmen der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen angenommen.^[21] Die Änderungen traten zum 1. April 1999 in Kraft, wobei einige Übergangsregelungen bis zum 31. März 2000 galten.^[22]

Die anwendungsfreundliche Gesetzgebung führte in den folgenden Jahren dazu, dass in Bayern die mit Abstand meisten direktdemokratischen Verfahren auf kommunaler Ebene stattfinden. In den 30 Jahren seit der Einführung des Instruments wurden laut Mehr Demokratie e. V. mehr als 3700 Bürgerbegehren angestrengt, die in mehr als 2300 Fällen zum Bürgerentscheid führten. Das sind mehr direktdemokratische Verfahren, als in ganz Restdeutschland zusammengenommen.^[23] Auch die Kommunalvertretungen und Landkreistage selbst können eine Frage dem Stimmvolk über ein sogenanntes Ratsreferendum zur Entscheidung vorlegen.

Die von der CSU befürchtete Blockade der Kommunalpolitik stellte sich nicht ein. Tatsächlich haben sich Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zu einem regelmäßig genutzten Instrument der politischen Willensbildung in den Kommunen entwickelt, die auch von maßgeblichen kommunalpolitischen Akteuren genutzt werden.^[24] Dabei wurden politische Vorhaben zwar in manchen Fällen abgelehnt, wie beispielsweise 2013 bei den bundesweit beachteten zeitgleichen Bürgerentscheiden in München, Garmisch-Partenkirchen und den Landkreisen Traunstein und Berchtesgaden über die Bewerbung für die Olympischen Winterspiele 2022.^[25] Zugleich wurden jedoch auch mehrfach bedeutsame Vorhaben durch Bürgerentscheide bestätigt und politisch abgesichert, wie 2001 der Bau der Münchner Allianz Arena oder 2025 die Bewerbung der Stadt für die Olympischen Sommerspiele.

Ab den 1990er Jahren nahm die direkte Demokratie eine zunehmende Bedeutung in der bayerischen Politik ein. Die größere Häufigkeiten von Volksbegehren führten letztlich auch mehr Beschwerden vor dem Verfassungsgerichtshof, der in einer ganzen Reihe von Fällen Grundsatzentscheidung traf.^[26] Die Wahl der Richterinnen und Richter erfolgt durch einfache Mehrheit im Landtag, in dem von 1962 bis 2008 die CSU durchgängig eine absolute Mehrheit der Sitze innehatte.

Nach der Nichtzulassung des Volksgebegehrens „faire Volksentscheide“ im Jahr 1994, der teilweisen Aufhebung der Regelungen zum kommunalen Bürgerentscheid im Jahr 1997 sowie der Einführung von Abstimmungsquoren für verfassungsändernde Volksentscheide durch das Urteil zum Volksentscheid über den Senat im Jahr 1999, war bei Mehr Demokratie e. V. der Eindruck entstanden, dass die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs nicht die ausreichende kritische Distanz zur CSU und den von ihr inhaltlich vertretenen Positionen aufweisen.

Der Verein unternahm daher im Jahr 1999 gleich drei Volksbegehren: eines zur Einführung einer Zweidrittelmehrheit bei der Wahl der Richterinnen und Richter des Verfassungsgerichtshofs („Demokratische Verfassungsrichterwahl“), ein weiteres zur Absenkung der Hürden für die direkte Demokratie auf Landesebene und zuletzt eines zur Verankerung niedrigerer Hürden für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid direkt in der Verfassung (beide unter dem Schlagwort „Faire Volksrechte für Bayern“).^[27] Nur das letzte Volksbegehren gelangte in die eigentliche Unterschriftensammlung, verfehlte jedoch mit 271.734 (3 % der Stimmberechtigten) die ausreichende Zahl an Unterstützungsbekundungen.^[28]

• Volksgesetzgebung in Bayern
• Änderungen der Bayerischen Verfassung seit 1945
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung (Hrsg.): Volksentscheid zur Einführung des kommunalen Bürgerentscheids in Bayern am 1. Oktober 1995. Endgültiges Ergebnis (= Mitteilungen und Bekanntmachungen des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern. B VII 4 - 3/95). Oktober 1995, ZDB-ID 2483972-3. 
• Neelke Wagner: 20 Jahre Volksentscheid „Mehr Demokratie in Bayern“. In: md magazin. Nr. 106, April 2015, ZDB-ID 2577724-5, S. 12–13 (mehr-demokratie.de [PDF]). 

• Eintrag: 14503-001 Datenquelle: Bayerisches Landesamt für Statistik, abgerufen am 6. Januar 2024.
• Otmar Jung: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. In: Historisches Lexikon Bayerns. 18. Juli 2011, abgerufen am 16. Dezember 2025. 
• Karl Huber: Volksbegehren und Volksentscheid. In: Historisches Lexikon Bayerns. 18. März 2020, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Otmar Jung: Volksabstimmungen. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Mai 2006, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Von unten erkämpft, gern genutzt. In: www.mehr-demokratie.de. Mehr Demokratie e. V., abgerufen am 16. Dezember 2025. 
• Geschichte & Praxis von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern. In: bayern.mehr-demokratie.de. Mehr Demokratie e. V. – Landesverband Bayern, abgerufen am 16. Dezember 2025. 
• Volksentscheid 1995 - Kommunaler Bürgerentscheid. In: csu-geschichte.de. Hanns-Seidel-Stiftung e.V., abgerufen am 16. Dezember 2025. 
• Kommunaler Bürgerentscheid, VerfGHE 50, 181. In: bayern.verfassungsgerichtshof.de. Bayerischer Verfassungsgerichtshof, 27. August 1997, abgerufen am 17. Dezember 2025 (als separates PDF).