Volksentscheid „Schulartikel“ in Bayern 1968

Der Volksentscheid „Schulartikel“ in Bayern vom 7. Juli 1968 war ein Plebiszit über die Änderung des Artikels 135 der Bayerischen Landesverfassung, in dem die Ausgestaltung des öffentlichen Schulwesens geregelt war. Das Plebiszit war notwendig geworden, nachdem im Jahr 1967 zwei konkurrierende Volksbegehren zur Änderung des Schulartikels jeweils die ausreichende Zahl an Unterstützungen erhalten hatten. In der Folge nahmen die CSU sowie SPD und FDP, die jeweils eines der beiden Volksbegehren maßgeblich unterstützten, Verhandlungen miteinander auf. Sie einigten sich auf einen Kompromiss, der schließlich vom Bayerischen Landtag als Gegenentwurf zur Abstimmung gestellt wurde.

Somit standen beim Volksentscheid drei Vorlagen zur Abstimmung. Im Vorfeld hatten CSU, SPD und FDP zur Unterstützung des Kompromissentwurfes aus dem Landtag und zur Ablehnung der beiden Entwürfe aus den Volksbegehren aufgerufen. Beim Volksentscheid setzte sich der Entwurf des Landtags mit 76,4 % Zustimmung durch. Es entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.

Es war der dritte Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der zweite nach der Zeit des Nationalsozialismus und der erste, der auf ein erfolgreiches Volksbegehren zurückging.

Noch weit bis in die Neuzeit war das Schulwesen stark kirchlich geprägt. Jede Konfession unterhielt eigene Schulen und die Aufnahme bekenntnisfremder Schülerinnen und Schüler war zumeist ausgeschlossen. Im Zuge der Aufklärung und der Ausweitung des staatlichen Schulwesens im Verlauf des 19. Jahrhunderts gerieten die Konfessionsschulen erstmals unter Druck.^[2] In Bayern kamen entsprechende Versuche der Schaffung von Gemeinschaftsschulen (ursprünglich Simultanschulen genannt) aufgrund des starken Widerstands der Kirchen jedoch kaum voran.^[3]

In der Weimarer Republik setzten sich auf der einen Seite Sozialdemokraten, Liberale aber auch Rechtsextreme für konfessionsungebundene Schulen ein, auf denen alle Kinder gleichzeitig („simultan“, daher Simultanschule) beziehungsweise gemeinschaftlich (im 20. Jahrhundert setzt sich zunehmend der Ausdruck „Gemeinschaftsschule“ durch) unterrichtet werden sollten. Auf diesen Schulen findet nur noch der Religionsunterricht getrennt statt. Die schulpolitischen Vorstellungen des Nationalsozialismus wichen hier insofern ab, als sie ausdrücklich von der Idee der „deutschen Gemeinschaftsschule“ ausgingen. Die Überwindung der Konfessionsschranken sollte hier zugunsten der Volksgemeinschaft erfolgen, von der freilich auch wieder Kinder ausgeschlossen wurden (beispielsweise Juden), jedoch diesmal mit einer völkischen anstatt einer konfessionellen Begründung.

Den Gegenpol zu diesen verschiedenen schulreformerischen Vorstellungen in Deutschland bildeten die Kirchen selbst, für die das Festhalten an der Bekenntnisschule bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein ein zentrales politisches Anliegen bildete. Während der deutsche Protestantismus aus der landeskirchlichen Tradition heraus insgesamt weniger Berührungsängste gegenüber einem staatlichen Schulsystem aufwies, war der Widerstand in der katholischen Kirche und ihrer politische Interessenvertretung, der Zentrumspartei, deutlich stärker.

In den 1960er Jahren lebte die Debatte über Gemeinschaftsschulen in ganz Deutschland erneut auf. Vor allem der CDU war es gelungen, sich als konfessionsübergreifende politische Interessenvertretung der christlichen Wählerschaft zu etablieren. Die noch in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts scharf geführten politischen Kämpfe zwischen Protestantismus und Katholizismus waren vielfach überwunden. Ebenso führte die gestiegene Mobilität und die demografische Entwicklung zu einer immer stärkeren räumlichen Vermischung von Familien unterschiedlicher Konfession. In Verbindung mit der fortschreitenden Individualisierung büßten die konfessionell formierten Lebenswelten so zunehmend an Bedeutung ein. Zuletzt führten Forderung nach mehr Wirtschaftlichkeit und moderner Pädagogik im öffentlichen Bildungswesen zu dem Wunsch nach größeren, besser erreichbaren Gemeinschaftsschulen, in denen Kinder jahrgangsweise und altersgerecht in Klassen unterrichtet werden konnten. Die nach traditionellen Vorstellungen organisierte, bekenntnisorientierte Zwergschule wurde vielfach als nicht mehr zeitgemäß betrachtet.^[4]

In Bayern blieb das Festhalten an der Bekenntnisschule besonders ausgeprägt. Erste Versuche noch in der Zeit des Königreichs Bayern unter Minister Maximilian von Montgelas blieben auf die Hochschulen beschränkt. Auch unter späteren liberalen Regierungen und während des Kulturkampfs blieben die Fortschritte bei der Zurückdrängung der Bekenntnisschulen in Bayern überschaubar.^[5]

Die im August 1919 vom sozialdemokratischen Ministerpräsidenten Johannes Hoffmann erlassene Simultanschulverordnung wurde bereits im Juli 1920 vom konservativen Ministerpräsident Gustav von Kahr (BVP) wieder gestoppt. Im Jahr 1924 schloss Bayern dann zusätzlich ein Konkordat mit dem Heiligen Stuhl, der die Bekenntnisschule weiter absicherte.^[6] Kurz darauf schloss Bayern auch mit den protestantischen Kirchen vergleichbare Verträge ab.^[7]

Nach der Machtübernahme durch die Nationalsozialisten bekam der Schulstreit eine neue Wendung. Ab 1935 ging der NS-Staat offensiver gegen die Kirchen und ihre gesellschaftlichen Institutionen vor. In Bayern bedeutete dies, dass starker Druck auf Familien ausgeübt über, ihre Kinder von katholischen Bekenntisschulen ab- und auf neugegründeten deutschen Gemeinschaftsschulen anzumelden. Bis 1938 gelang es den Nationalsozialisten auf diese Weise nahezu alle Bekenntnisschulen in Bayern aufgrund zu geringer Zahl an Anmeldungen schließen zu lassen.^[8][9]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Beseitigung der nationalsozialistischen Diktatur gehörte Bayern der US-Amerikanischen Besatzungszone. So wie auch in vielen anderen deutschen Ländern, wurde die Bekenntnisschulen wieder hergestellt. Bei der Ausarbeitung der Bayerischen Verfassung im Jahr 1946 wurde in Artikel 135 die Bekenntnisschule als Regelfall festgeschrieben. Gemeinschaftsschulen waren zwar möglich, jedoch „nur an Orten mit bekenntnismäßig gemischter Bevölkerung auf Antrag der Erziehungsberechtigten“. Über das Verhältnis von Bekenntnisschule und Gemeinschaftsschule wurde – wie auch in anderen Bundesländern – in den 1940er/50er Jahren durchaus intensiv politisch gestritten. In Bayern gelang es 1950 der CSU, kurz vor den Wahlen zum 2. Bayerischer Landtag, die Vorrangstellung der Bekenntnisschulen im Schulorganisationsgesetz festzuschreiben. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof bestätigte dieses Vorgehen, wodurch die Debatte über die Schulform in Bayern zunächst entschieden zu sein schien.

Die allgemeinen demografischen Veränderungen und geänderten Erwartungen der Bevölkerung führten im Verlauf der 1960er Jahre in Bayern dazu, dass die Schulsituation insbesondere in ländlichen Gebieten einer Neuordnung bedurfte. Zu diesem Zweck brachte die CSU, erneut wenige Wochen vor der Landtagswahl, mit dem neu beschlossenen Volksschulgesetz eine Schulreform auf den Weg.^[10] Darin war die Zulassung von sogenannten „Minderheitenlehrern“ vorgesehen. Diese konnten an einer Bekenntnisschule beschäftigt werden, wenn mindestens 35 Kinder einer anderen Konfession sie besuchten. Die Minderheitenlehrer sollten vor allem den konfessionsgemäßen Religionsunterricht erteilen, durften aber auch in anderen Fächern als vollberechtigtes Mitglied des Kollegiums unterrichten.

Mit dem Volksschulgesetz wurde offenbar, dass die in der Verfassung Artikel 135 festgeschriebene Bevorzung der Bekenntnisschulen als Regelschule vielerorts kaum noch praktisch zu verwirklichen war. Zumal das starre Festhalten an der Beschulung nach Bekenntis für viele Kinder und Familien zunehmend mit erheblich längeren Schulwegen verbunden war, was wiederum mit anderen Verfassungsartikeln, wie dem Recht der Kinder auf eine angemessene Ausbildung nach Artikel 128, aber auch dem Recht der Eltern auf Erziehungshoheit nach Artikel 126, in Konflikt geriet.^[11]

Das Volksschulgesetz wurde vielfach als unzureichende Antwort auf die gesellschaftlichen Entwicklungen betrachtet. Die parlamentarische Opposition von SPD und FDP wandte sich lautstark dagegen und trat für eine fortschrittlichere Reform und eine entsprechende Verfassungsänderung ein. Bei der kurz nach der Verabschiedung des Volksschulgesetzes abgehaltenen Landtagswahl im November 1966 scheiterte die FDP, und auch die BP, an der damals in Bayern geltenden 10-%-Sperrklausel und verpassten damit den Wiedereinzug. Stattdessen konnte, zum ersten und einzigen Male, die rechtsextremistische NPD in den Landtag einziehen.

Als außerparlamentarische Opposition startete zunächst die FDP am 1. Januar 1967 ein Volksbegehren zur Schulreform mit dem Kurztitel „Christliche Gemeinschaftsschule“, das eine Gleichstellung von Gemeinschaftsschule und Bekenntnisschule anstrebte.^[12][13] Es war das erste Volksbegehren überhaupt in Bayern, scheiterte jedoch mit 625.464 Unterstützungsbekundungen (= 9,3 % der Stimmberechtigten) knapp an der Unterschriftenhürde.^[14][15]

Eine der unmittelbaren Folgen des FDP-Volksbegehrens war, dass eine ganze Reihe von Mängeln im Landeswahlgesetz betreffend der organisatorischen Abwicklung von Volksbegehren offenkundig wurden. Im Landtag handelte die SPD dann einvernehmlich mit der CSU bis Sommer 1967 eine Reform des Landeswahlgesetzes aus, die am 1. August 1967 in Kraft trat.^[16]

Kurz nachdem der Landtag die Änderung des Landeswahlgesetzes beschlossen hatte, zeigten SPD und FDP am 17. Juli 1967 ein gemeinsames Volksbegehren ebenfalls mit der Kurzbezeichnung „Christliche Gemeinschaftsschule“ an. Diesmal sah das Volksbegehren jedoch Gemeinschaftsschulen als die Regelschule an, während Bekenntnisschulen nur noch auf Antrag möglich sein sollten. Der begehrte neue Wortlaut des Artikels 135 lautete:

Noch vor der eigentlichen Unterschriftensammlung (3.–30. Oktober 1967) zeichnete sich ab, dass dieses Volksbegehren Erfolg haben könnte. Die CSU zeigte daher noch am 1. September 1967 ein eigenes Volksbegehrem mit dem Kurztitel „CSU – Christliche Volksschule“ an. Zuvor hatte sie sich mit dem katholischen Nuntius Corrado Bafile zum weiteren Vorgehen beraten, da eine Änderung des Schul-Artikels auch das Konkordat von 1924 berührte. Die vierwöchige Eintragungsfrist für das Volksbegehren der CSU wurde vom 16. Oktober bis 13. November 1967 festgelegt. Die begehrte Änderung des Artikels 135 lautete:

Beide Volksbegehren wurden schlussendlich während der Eintragungsfrist von mehr als 10 % der Stimmberechtigten unterstützt und waren damit erfolgreich. Das Volksbegehren der SPD/FDP erhielt 863.916 Unterstützungsbekundungen (= 12,9 %), beim CSU-Volksbegehren waren es 1.157.590 (= 17,2 %).^[19]

Die Landesregierung setzte den Landtag am 30. Januar 1968 über das Ergebnis in Kenntnis. In dem Schreiben begrüßte sie ausdrücklich die Bestrebungen, den Artikel 135 der Verfassung zu modernisieren. Zugleich regte sie an, dass der Landtag von seinem Recht nach Artikel 74 Absatz 4 der Verfassung Gebrauch macht, und eine eigene Vorlage zur Abstimmung stellt, „die die vorstehenden Grundsätze [der beiden Volksbegehren] berücksichtigt“.^[20]

In den Wochen zuvor hatte es bereits Gespräche zwischen CSU und SPD/FDP gegeben. Moderiert und angeregt wurden die gespräche nicht zuletzt von Wilhelm Ebert, dem Vorsitzenden des Bayerischen Lehrer- und Lehrerinnenverbands. Aber auch Franz Josef Strauss, Parteivorsoitzender der CSU, drängte seine Parteigenossen zu einer Verständigung, da er befürchtete, dass sich der SPD/FDP-Entwurf im Volksentscheid durchsetzen könnte. Die Verhandlungen wurden dadurch erleichtert, dass auch Julius Kardinal Döpfner einen Kompromiss befürwortete.^[21]

Tatsächlich konnte eine Einigung erzielt werden, sodass der Landtag am 29. April 1968 mit den Stimmen von CSU und SPD einen Kompromissvorschlag für den Volksentscheid beschloss.^[22] Dieser sah vor, dass alle Volksschulen als christliche Gemeinschaftsschulen organisiert sein sollten, wobei die Details im Volksschulgesetz zu regeln wären. Dieser Vorlage sah für den Artikel 135 folgenden Wortlaut vor:

Die Staatsregierung setzte den Volksentscheid auf den 7. Juli 1968 fest. Im Vorfeld riefen sowohl CSU als auch SPD dazu auf, für den gemeinsam erarbeiteten Entwurf aus dem Landtag zu stimmen.

Der Volksentscheid fand am Sonntag, den 7. Juli 1968 statt, er war mit keiner anderen Wahl oder Abstimmung zusammengelegt. Das Plebiszit wies eine ganze Reihe von Besonderheiten auf: Es war der erste Volksentscheid seit der Annahme der Bayerischen Landesverfassung im Jahr 1946. Zugleich war es der erste Volksentscheid der durch ein Volksbegehren ausgelöst worden war und die erste direktdemokratische Abstimmung zur Verfassung. Zuletzt ist es bis heute (Stand: 2025) das einzige Plebiszit gewesen, bei der die Abstimmenden über drei Vorlagen gleichzeitig wählen konnten.

Während sich seit den 2000er Jahren in Deutschland ein Verfahren etabliert hat, bei dem jede Vorlage getrennt mit „Ja“ oder „Nein“ bestimmt werden kann, erfolgte in Bayern die Abstimmung seinerzeit über mehrere Vorlagen verbunden. Das heißt, es durfte nur bei einer Vorlage mit „Ja“ gestimmt werden, sonst war die Stimmabgabe ungültig. Es war jedoch möglich, bei allen Vorlagen mit „Nein“ zu stimmen, wodurch man sich implizit für die Beibehaltung des Status quo aussprach. Der Verzicht auf die Abgabe einer „Nein“-Stimme führte hingegen nicht zur Ungültigkeit. Dieses damals im Wahlgesetz vorgesehene Stimmverfahren war nur unzureichend in der Lage, eine gleichzeitige Abstimmung über drei Vorlagen zum gleichen Gegenstand abzubilden.

Für den Erfolg einer Vorlage musste diese erstens mehr „Ja“- als „Nein“-Stimmen erhalten und zweitens mehr „Ja“-Stimmen als die beiden anderen Vorlagen aufweisen. Wie in Bayern üblich, gab es kein Abstimmungsquorum zu überwinden, es entschied die einfache Mehrheit.

Von den knapp 6,8 Millionen Stimmberechtigten nahmen 2.751.965 (= 40,7 %) am Volksentscheid zum Artikel 135 der Landesverfassung teil. Die Zahl der ungültigen Stimmen betrug 92.964 (= 3,4 %) und war damit etwas erhöht, was möglicherweise dem ungewöhnlich hohen Zahl an Vorlagen geschuldet war. Der höchste Anteil an ungültigen Stimmen wurde in Niederbayern abgegeben (4,2 %), der niedrigste Anteil in Oberbayern (2,9 %)

Eine klare Mehrheit von 76,2 % der abgegebenen gültigen Stimmen (= 2.027.782 Stimmen) befürwortete die Kompromiss-Vorlage aus dem Landtag, für die CSU und SPD vorab auch geworben hatten. Die Unterstützung fiel dabei in Niederbayern mit 76,4 % am höchsten und in Schwaben mit 73,7 % am niedrigsten aus.

Die Unterstützung für die beiden Vorlagen aus dem Volksbegehren war erheblich geringer. Die von SPD und FDP begehrte Vorlsge erhielt immerhin noch 13,2 % Unterstützung (= 351.766 Stimmen), der CSU-begehrte Entwurf nur 8,5 % (227.039 Stimmen). Gegen alle drei Entwürfe und für die Beibehaltung des Status quo sprachen sich 2 % (= 52.414 Stimmen) aus.

Die größte Unterstützung für die Vorlage aus dem SPD/FDP-Volksbegehren war in Mittelfranken zu verzeichnen (17,5 % „Ja“-Stimmen), die geringste Unterstützung in der Oberpfalz (7,8 %). Die Vorlage des CSU-Volksbegehrens erhielt in der Oberpfalz besonders großen Zuspruch (12,5 % „Ja“-Stimmen), während in Mittelfranken die Unterstützung am geringsten ausfiel (4,8 %). Die Ablehnung aller Vorlagen war ebenfalls in der Oberpfalz am ausgeprägtesten, dort stimmten 3,7 % der Teilnehmenden stimmten dreimal mit „Nein“, während es in Unterfranken nur 1,3 % waren.

Vorlagen konnten, mussten jedoch nicht mit „Nein“ bestimmt werden. Der Verzicht auf die Vergabe von „Nein“-Stimmen führte jedenfalls nicht zur Ungültigkeit der Stimmabgabe. Es war also möglich, zwischen keiner und drei „Nein“-Stimmen zu vergeben. Durch diese besondere Konstellation können die insgesamt abgegebenen Stimmen pro Vorlage nicht sinnvoll in einen Bezug zu einer Vergleichsgröße (beipielsweise der Gesamtzahl gültiger Stimmen) gesetzt werden.

Für die Vorlage aus dem Landtag wurden jedenfalls flächendeckend erheblich weniger „Nein“-Stimmen abgegeben (86.850), als „Ja“-Stimmen (2.027.782). Bei der Vorlage aus dem SPD/FDP-Volksbegehren überstieg die Anzahl der „Ja“-Stimmen die „Nein“-Stimmen in immerhin drei Stimmbezirken (Oberbayern, Unterfranken und Schwaben) und auch insgesamt lag die Anzahl Stimmen nahe beieinander (351.766 „Ja“-Stimmen zu 365.545 „Nein“-Stimmen). Deutlicher war der Unterschied bei der Vorlage aus dem CSU-Volksbegehren auf ganz Bayern bezogen (351.766 „Ja“-Stimmen zu 410.238 „Nein“-Stimmen), bei dem in zwei Stimmbezirken die Zustimmung überwog (Niederbayern und Oberpfalz).

Die Änderung des Artikels 135 trat am 1. August 1968 in Kraft.^[28] In der Folge trat die Bayerische Staatsregierung mit dem heiligen Stuhl in Verhandlungen und änderte zum 7. Oktober 1968 die Vereinbarungen im Konkordat entsprechend.^[29] Gleiches geschah bei den Verträgen mit den protestantischen Kirchen.^[30] Das Volksschulgesetz wurde in der Folge und ohne politische Auseinandersetzungen reformiert.^[31]

• Direkte Demokratie in Bayern
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Volksentscheid am 7. Juli 1968. Endgültiges Ergebnis (= Der Landeswahlleiter des Freistaates Bayern [Hrsg.]: Statistischer Bericht. B III 4 2/68). o. O. 19. Juli 1968. 
• Der Bayerische Ministerpräsident: Beilage 756, Nr. B III/3 – 140 – 2. In: Bayerischer Landtag (Hrsg.): Drucksachen und Protokolle des Bayerischen Landtags. Band 6, 30. Januar 1968, ZDB-ID 2383327-0 (landtag.de [PDF] Drucksache 6/0756; nebst einer Stellungnahme der Staatsregierung). 

• Hermann-Joseph Busley: Bayerisches Konkordat, 1924. In: Historisches Lexikon Bayerns. 2. Juni 2009, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Karl Huber: Volksbegehren und Volksentscheid. In: Historisches Lexikon Bayerns. 18. März 2020, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Hans-Peter Hübner: Kirchenverträge, 1924/1925. In: Historisches Lexikon Bayerns. 5. Oktober 2006, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Otmar Jung: Volksabstimmungen. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Mai 2006, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Fritz Schäffer: Bekenntnisschule. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Juni 2006, abgerufen am 12. Dezember 2025. 
• Fritz Schäffer: Gemeinschaftsschule. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Juni 2006, abgerufen am 12. Dezember 2025.