Widerspruchsverfahren in Nordrhein-Westfalen

Das Widerspruchsverfahren in Nordrhein-Westfalen, auch Vorverfahren genannt, betrifft Verwaltungsakte sowohl von Landes- als auch von Kommunalbehörden.^[1] Normalerweise gilt: Vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage muss die ergangene Behördenentscheidung grundsätzlich in einem behördlichen Vorverfahren überprüft werden gemäß § 68 VwGO in Verbindung mit § 110 JustG NRW. Das Ergebnis ist der Widerspruchsbescheid. Im Zuge von Verwaltungsreformen wurde das Vorverfahren im Jahr 2007 in weiten Teilen abgeschafft und ab 2011 teilweise wieder eingeführt. Seitdem besteht ein differenziertes System mit bereichsspezifischen Regelungen. Nach der Grundregel des § 110 Abs. 1 JustG NRW ist das Vorverfahren für die meisten Bereiche abgeschafft (Direktklage), sofern Absatz 2 keine ausdrückliche Ausnahme vorsieht.

Gegenüber Bezirksregierungen und Landesoberbehörden verfügt das Land Nordrhein-Westfalen über die volle Organisations- und Fachaufsicht. Bei Städten, Gemeinden und Kreisen ist zwischen unterschiedlichen Aufgabenbereichen zu unterscheiden: Im Bereich der übertragenen staatlichen Aufgaben (z. B. Ordnungsrecht, Bauaufsicht) unterliegen Kommunen der Fachaufsicht des Landes. Im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung ist hingegen Art. 28 Abs. 2 GG zu beachten, der die Selbstverwaltungsrechte der Kommunen garantiert.

Im Zuge der Verwaltungsvereinfachung und Entbürokratisierung wurde 2007 unter der damaligen Landesregierung von CDU und FDP unter Jürgen Rüttgers und Andreas Pinkwart das Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) in NRW durch das Bürokratieabbaugesetz I vom 13. März 2007, in Kraft getreten zum 15. April 2007, in sehr vielen Bereichen abgeschafft. Verfahren sollten beschleunigt und die Verwaltung entlastet werden. Bürger sollten bei Ablehnungen direkt den Weg zum Verwaltungsgericht gehen können, anstatt eine oft als „nutzlos“ empfundene zweite Prüfung durch dieselbe oder die nächsthöhere Behörde abzuwarten. In weiten Teilen des Kommunalrechts, des Schulrechts und des Baurechts fiel der Widerspruch weg. Es war bis zum 31. Oktober 2010 befristet, wurde jedoch durch spätere Gesetze in Teilen verlängert oder modifiziert und lief mit Ablauf des 31. Dezember 2012 aus. Es handelte sich um ein Mantelgesetz.^[2]

Zur systematischen Verankerung der Regelungen wurde die Abschaffung des Vorverfahrens bereits zum 1. November 2007 durch das Bürokratieabbaugesetz II (GV. NRW. 2007 S. 374) in das Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung (AG VwGO NRW) überführt. Dort wurde die Regelung in § 6 AG VwGO NRW aufgenommen (heute in § 110 JustG NRW zu finden).

Nachdem sich gezeigt hatte, dass die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens zu einer erhöhten Belastung der Verwaltungsgerichte führte und der verwaltungsinterne Rechtsschutz eingeschränkt wurde, trat am 23. Dezember 2011 das Gesetz zur Änderung des Bürokratieabbaugesetzes I in Kraft (GV. NRW. 2011 S. 685).^[3] Mit Inkrafttreten des JustG NRW zum 1. Januar 2011 sind die maßgeblichen Vorschriften nicht mehr im AG VwGO NRW, sondern im Achten Teil des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen (§§ 104 ff. JustG NRW) kodifiziert. Der heutige Grundsatz lautet nach § 110 Abs. 1 JustG NRW, dass ein Vorverfahren nicht stattfindet, sofern nicht Absatz 2 eine Ausnahme vorsieht. Damit hat NRW das Regel-Ausnahme-Verhältnis der VwGO (die das Vorverfahren eigentlich als Regelfall vorsieht) landesrechtlich umgekehrt.

Das Gesetz zur Änderung des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen und anderer Vorschriften vom 5. November 2014 (GV. NRW. 2014 S. 618) erweiterte die Ausnahmen vom Wegfall des Vorverfahrens im JustG NRW. Insbesondere im Schulwesen wurde das Widerspruchsverfahren wieder eingeführt. Seitdem ist vor der Erhebung einer Klage regelmäßig erneut eine rechtliche und fachliche Überprüfung der Entscheidung durch die zuständige obere Schulaufsichtsbehörde (in der Regel die Bezirksregierung) erforderlich. Zu den weiteren betroffenen Bereichen zählten Kinder- und Jugendhilfe und Unterhaltsvorschuss, Wohnraumförderungs- und Wohnungsbindungsrecht einschließlich der Einkommensprüfung nach dem WFNG NRW, Kommunalabgabenrecht, Straßenreinigungsrecht und Realsteuern. In diesen Fällen ist nun wieder ein Widerspruchsverfahren erforderlich.^[4][5]

Seither besteht in Nordrhein-Westfalen ein differenziertes System: In zahlreichen Bereichen (z. B. Gaststättenrecht, Jagdrecht oder Bestattungswesen) ist weiterhin die Direktklage zulässig, während in anderen Bereichen (z. B. Schulwesen, Kommunalabgaben, Sozialrecht sowie bestimmte beamtenrechtliche Streitigkeiten) das Widerspruchsverfahren zwingende Voraussetzung für eine Klage ist.

Die Grundsteuer gehört zu den Realsteuern (Gemeindegrundsteuer A und B), die explizit in § 110 Abs. 2 Nr. 7 JustG NRW genannt sind: Vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage muss ein behördliches Vorverfahren (Widerspruch) durchgeführt werden. Ein Widerspruch bei der zuständigen Gemeinde/Stadt (nicht beim Finanzamt) ist zwingende Voraussetzung (§ 68 VwGO i. V. m. § 110 Abs. 2 Nr. 7 JustG NRW) vor der Klage.

Im Sozialrecht ist das Widerspruchsverfahren Regelfall und Pflicht (§ 83 ff. SGG, § 78 SGG – Vorverfahren als Zulässigkeitsvoraussetzung). Ohne vorherigen Widerspruch ist eine Klage beim Sozialgericht unzulässig.

Im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe nach dem Achten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) ist vor der Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ebenfalls ein Widerspruchsverfahren durchzuführen. Dies ergibt sich aus § 110 Absatz 2 Satz 1 Nummer 9 JustG NRW.^[6] Im Falle einer Inobhutnahme nach § 42 SGB VIII ist zusätzlich am Verwaltungsgericht eine Klage auf Eilrechtsschutz (§ 80 Abs. 5 VwGO) möglich.

Nach § 110 Abs. 3 JustG NRW findet Abs. 1 Satz 1 keine Anwendung auf im Verwaltungsverfahren nicht beteiligte Dritte, die sich gegen den Erlass eines einen anderen begünstigenden Verwaltungsaktes wenden, hier ist also Widerspruchsverfahren erforderlich (Drittanfechtung).

• Gesetz über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (Justizgesetz Nordrhein-Westfalen - JustG NRW)

1. ↑ Vorverfahren. Einleitung aufgrund des Widerspruchs gegen den Verwaltungsakt.
2. ↑ Erstes Gesetz zum Bürokratieabbau (Bürokratieabbaugesetz I) Vom 13. März 2007
3. ↑ Gesetz zur Änderung des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen und zur Änderung des Bürokratieabbaugesetzes I
4. ↑ Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes und des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung weiterer Rechtsvorschriften
5. ↑ Jochen Zülka: NRW vereinfacht Widerspruch gegen Verwaltungsentscheidungen nur in einzelnen Bereichen.
6. ↑ § 110 JustG NRW