Volksentscheid über die Gerichtsstrukturreform in Mecklenburg-Vorpommern 2015

Der Volksentscheid über die Gerichtsstrukturreform fand am 6. September 2015 in Mecklenburg-Vorpommern statt. Es war der erste und bislang einzige Volksentscheid im Land Mecklenburg-Vorpommern, der durch ein erfolgreiches Volksbegehren ausgelöst wurde. Gegenstand des Volksbegehrens war die Aufhebung des 2013 beschlossenen Gerichtsstrukturneuordnungsgesetzes, das unter anderem die Schließung einiger Amtsgerichte vorsah und von Oktober 2014 bis Februar 2017 schrittweise umgesetzt wurde. Gestartet wurde das Volksbegehren vom Verein „Pro Justiz Mecklenburg-Vorpommern“ und dem Richterbund Mecklenburg-Vorpommern.

Für das Anliegen des Volksbegehrens, die Aufhebung der Gerichtsstrukturreform, stimmten etwa 83 % der Abstimmenden. Diese machten jedoch nur etwa 19,7 % der Stimmberechtigten aus, wodurch das Begehren im Volksentscheid unecht am 33-%-Zustimmungsquorum scheiterte. Damit galt der Volksentscheid als ungültig und das Volksbegehren wurde nicht angenommen. Die vom Landtag Mecklenburg-Vorpommerns beschlossene Gerichtsstrukturreform wurde entsprechend weiter umgesetzt.

Im Oktober 2013 beschloss der Landtag mit der Mehrheit der rot-schwarzen Koalition eine Gerichtsstrukturreform, die unter anderem eine Reduzierung der Amtsgerichte in Mecklenburg-Vorpommern von 21 auf zehn vorsah.^[2] Die Umsetzung der Reform begann im Oktober 2014 und wurde letztlich im Februar 2017 abgeschlossen.^[3] Mit der schrittweisen Aufhebung der Amtsgerichte sollten insgesamt sechs Zweigstellen eingerichtet werden, bis zum Volksentscheid waren davon bereits folgende Amtsgerichte aufgehoben:

Außerdem wurde das Arbeitsgericht Neubrandenburg aufgehoben und zur auswärtigen Kammer des Arbeitsgerichts Stralsund umgewandelt. Des Weiteren hat das Landessozialgericht seinen Sitz von Neubrandenburg nach Neustrelitz verlegt.

Begründet wurde die Notwendigkeit der Reform von der Landesregierung vor allem mit den rückläufigen Bevölkerungszahlen und dem demografischen Wandel in Mecklenburg-Vorpommern. Diese Entwicklung habe insgesamt zu einer geringeren Eingangsbelastung bei den Gerichten geführt. Gleichzeitig reduzierten sich aufgrund des Bevölkerungsrückgangs neben den Steuereinnahmen auch die Finanzzuweisungen der EU sowie die Mittel aus dem Länderfinanzausgleich, was Kosteneinsparungen durch eine Anpassung der Justiz erforderlich gemacht habe. Außerdem seien die kleineren Gerichte nicht in der Lage gewesen, die an sie gestellten Aufgaben effizient zu erfüllen.^[4] Die Landesregierung rechnete im Jahr 2013 mit einer gesamten Kostenminderung durch die Reform von abgezinst etwa 33,6 Mio. Euro über einen Zeitraum von 25 Jahren.^[5]

Die Initiatoren des Volksbegehrens führten an, die Gerichtsstrukturreform sei ohne belastbare Analyse des Reformbedarfs und ohne Prüfung von Alternativen zu den Gerichtsschließungen beschlossen worden. Kritisiert wurde insbesondere, dass durch die Schließung der Amtsgerichte einige Gerichtsbezirke und damit die Wegstrecken zum zuständigen Gericht sich derart vergrößerten, dass die Gewährleistung der Justiz in einigen Teilen des Landes gefährdet sei.^[6] So erhöhten sich in einigen Gerichtsbezirken die Entfernungen zum Amtsgericht auf über 60 km. Darüber hinaus bezweifelten die Initiatoren die Einspareffekte. So betrugen die geplanten Kostensenkungen für 2013 lediglich 0,019 % des damaligen Landeshaushalts.^[7] Nach der öffentlichung Anhörung der Initiatoren des Volksbegehrens im Europa- und Rechtsausschuss des Landtags begründete die damalige stellvertretende Fraktionsvorsitzende und justizpolitische Sprecherin der SPD, Stefanie Drese die Ablehnung des Begehrens durch die Regierungsfraktionen: „Die von den Vertretern des Volksbegehrens vorgebrachten Argumente nehmen wir ernst, sie erbrachten jedoch keine neuen Erkenntnisse. Im Ergebnis kommen wir zu keiner anderen Bewertung als jener, die uns im Oktober 2013 bewogen hat, im Landtag für das Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz zu stimmen.“^[8]

Wegen des sich abzeichnenden Volksentscheides hatten die Fraktionen Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke zuvor bereits zwei Gesetzentwürfe in den Landtag eingebracht, mit denen die Schließung von weiteren Amtsgerichten für zwei Jahre ausgesetzt werden sollte. Diese kamen im Oktober 2014 beziehungsweise im Januar 2015 im Landtag zur Abstimmung und wurden von den Regierungsfraktionen SPD und CDU abgelehnt.^[9][10]

Zeitgleich zur politischen Debatte über die Reform, wurde diese auch auf juristischem Wege angefochten. So legte ein Rechtsanwalt aus Heringsdorf eine Verfassungsbeschwerde gegen das Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz ein. Das Landesverfassungsgericht verwarf diese allerdings am 30. April 2015 als unzulässig, da die Grundrechte auf Berufsfreiheit, allgemeine Handlungsfreiheit und Eigentum nicht verletzt seien. Ein Vertrauen darauf, dass die aktuelle Gerichtsstruktur unveränderlich wäre, sei nicht grundrechtlich geschützt.^[11]

Daneben wurden Teile der Zweigstellenverordnung vom Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern am 2. Juni 2015 im Rahmen einer Normenkontrolle für unwirksam erklärt. Grund hierfür war eine Klage des Präsidiums des Amtsgerichts Stralsund, welchem durch die Verordnung die Befugnis zur Geschäftsverteilung eingeschränkt wurde.^[12] Dies sei ein Verstoß gegen das Gerichtsverfassungsgesetz und somit gegen höherrangiges Bundesrecht. Dem voraus ging eine Normenkontrollklage des Präsidiums des Amtsgerichts Bergen auf Rügen, die im März 2015 wegen fehlender Antragsberechtigung als unzulässig abgewiesen wurde.^[13] Das Oberverwaltungsgericht ließ keine Revision gegen dieses Urteil zu. Eine Beschwerde hiergegen hatte vor dem Bundesverwaltungsgericht keinen Erfolg.^[14]

Das Volksbegehren zur Gerichtsstrukturreform war das erste erfolgreiche Volksbegehren in der Geschichte Mecklenburg-Vorpommerns. Neben einer inhaltlichen Debatte um die Gerichtsstrukturreform führte das Volksbegehren daher auch zu einer verstärkten Auseinandersetzung des Landtages und der Landesregierung mit den Rechtsgrundlagen der Volksgesetzgebung. Im Vergleich zu anderen Bundesländern hatte Mecklenburg-Vorpommern relativ hohe Hürden für die Volksgesetzgebung. Zwar einigten sich die Regierungsparteien mit der demokratischen Opposition auf eine Absenkung, diese trat jedoch erst im Juni 2016 in Kraft.^[15]

Die zum Zeitpunkt des Volksbegehrens gegen die Gerichtsstrukturreform noch gültigen Regelungen für die Volksgesetzgebung verzichteten auf eine Frist für die Sammlung von Unterstützungsbekundungen bei der Volksinitiative, sahen ein Unterschriftenquorum für das Volksbegehren in Höhe von 120.000 sowie ein Abstimmungsquorum beim Volksentscheid in Höhe von einem Drittel der Stimmberechtigten vor. Mit der Reform wurde eine Sammlungsfrist von 5 Monaten eingeführt, die Zahl der notwendigen Unterschriften im Volksbegehren auf 100.000 gesenkt und das Abstimmungsquorum auf ein Viertel reduziert.

In Mecklenburg-Vorpommern ist die direkte Demokratie wie in der Schweiz, und anders als allen anderen deutschen Ländern, zweistufig ausgestaltet. Das heißt, dass unmittelbar mit dem Volksbegehren begonnen werden kann und diesem kein Verfahren mit eigener Unterschriftensammlung vorgeschaltet ist. Gleichwohl kennt Mecklenburg-Vorpommern auch das Instrument der Volksinitiative als eigenständiges direktdemokratisches Instrument, mit dem Anliegen also unabhängig von Volksbegehren und Volksentscheid – in den Landtag eingebracht werden können.

Die Initiatoren machten von dieser Möglichkeit Gebrauch. Für die Volksinitiative „Für den Erhalt einer bürgernahen Gerichtsstruktur in Mecklenburg-Vorpommern“ sammelten der Richterbund sowie der Verein Pro Justiz etwa 36.000 Unterschriften.^[16] Die Auszählung wurde bei einem Stand von 19.667 gültigen Unterstützungsbekundungen vorzeitig beendet, da das notwendige Quorum von 15.000 überschritten war.^[17]

Es folgte eine umfangreiche Anhörung im Ausschuss für Europa- und Rechtsausschuss des Landtages der schließlich mit der Beschlussempfehlung zur Annahme der Volksinitiative endete.^[18] Tatsächlich übernahm der Landtag die Volksinitiative in einer Entschließung, wollte darin jedoch mehrheitlich keinen Widerspruch zur geplanten Reform erkennen und hielt an der Umsetzung Gerichtsstrukturreform fest.^[19]

Der Verein Pro Justiz und der Richterbund erneuerten ihre Forderung nach Rücknahme der Reform und organisierten daraufhin ein Volksbegehren gegen die Gerichtsstrukturreform.

Die damaligen gesetzlichen Bestimmungen sahen vor, dass für ein erfolgreiches Volksbegehren mindestens 120.000 Unterstützungsbekundungen von Stimmberechtigten vorgelegt werden mussten, das entsprach seinerzeit etwa 8,7 % des Stimmvolks. Ebenso wie bei der Volksinitiative, muss sich der Landtag mit einem erfolgreichen Volksbegehren binnen sechs Monaten beschäftigen. Wird dieses jedoch nicht im Wesentlichen unverändert angenommen, kommt es frühestens drei, spätestens sechs Monate nach dem Fristablauf oder der Ablehnung des Entwurfs zum Volksentscheid.

Der Gesetzentwurf des Volksbegehrens gegen die Gerichtsstrukturreform beinhaltete die Aufhebung der damals jeweils aktuellen Fassungen des Gerichtsstrukturgesetzes,^[20] dessen Ausführungsgesetzes,^[21] des Disziplinargesetzes^[22] sowie der Konzentrationsverordnung^[23] und hätte die jeweiligen Fassungen wieder in Kraft gesetzt, die vor der Gerichtsstrukturreform bestanden hatten. Die Verordnung des Justizministeriums zur Umsetzung des Gerichtsstrukturneuordnungsgesetzes,^[24] welche insbesondere die Zweigstellenverordnung^[25] enthält, wäre dann überflüssig geworden und wäre daher ebenfalls durch den Gesetzentwurf aufgehoben worden.

Die Sammlung von Unterstützungsbekundungen begann am 11. März 2014.^[26] Zunächst lagen Unterschriftenlisten in Amtsgerichten, Anwaltskanzleien und Rathäusern aus. Allerdings untersagte die damalige Justizministerin Uta-Maria Kuder (CDU) dem Richterbund alsbald, die Listen in den Gerichten auszulegen. Bis Mitte August 2014 hatten die Initiatoren über 100.000 Unterschriften gesammelt. Angesichts des sich abzeichnenden Erfolgs des Volksbegehrens untersagte Kuder den Amtsgerichtsdirektoren Auskünfte zum Stand der Umsetzung der Gerichtsstrukturreform.^[27]

Am 9. Dezember 2014 übergaben die Initiatoren knapp 150.000 Unterschriften an die Landtagspräsidentin Sylvia Bretschneider.^[28] Die Listen sollten innerhalb von zwei bis drei Monaten von der Landeswahlleiterin Doris Petersen-Goes geprüft werden. Da das Statistische Landesamt mit der Auszählung und Überprüfung der Listen überfordert war, stellten zusätzlich Ministerien und die Staatskanzlei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter hierfür ab. Die Auszählung und Prüfung der Stimmen wurde bei einem Stand von 120.312 gültigen Unterschriften beendet.^[29] Das Volksbegehren gegen die Gerichtsstrukturreform war damit das erste erfolgreiche des Landes Mecklenburg-Vorpommern.

Der Landtag beschäftigte sich am 3. Juni 2015 mit dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens und lehnte diesen ab.

Damit das Volksbegehren im Volksentscheid angenommen werden konnte, musste nach damaliger Rechtslage die Mehrheit der Abstimmenden sowie ein Drittel aller Stimmberechtigten dem Begehren zustimmen. Bei der Annahme durch das Stimmvolk hätte der Ministerpräsident den Gesetzentwurf unverzüglich ausfertigen und im Gesetz- und Verordnungsblatt verkünden müssen. Das Gesetz wäre dann am Tag nach seiner Verkündung in Kraft getreten, was im Falle des Volksentscheides über die Gerichtsstrukturreform dazu geführt hätte, dass sämtliche Gerichtsschließungen, -Umwandlungen und Sitzverlegungen innerhalb kürzester Zeit hätten rückgängig gemacht werden müssen.

Die Landesregierung hatte Sonntag, den 6. September 2015, der frühestmögliche Abstimmungstermin, für den Volksentscheid festgelegt.^[30] Die Initiatoren kritisierten die Wahl des Abstimmungstages, da die Sommer-Schulferien in diesem Jahr erst zum 30. August 2015 endeten. Für viele Ämter gestaltete sich dadurch die Anwerbung von Stimmhelferinnen und -helfern zur Durchführung des VOlksentscheids als schwierig. Als Reaktion auf den Personalmangel vergrößerten einige Gemeinden die Stimmbezirke um weniger Stimmlokale einrichten zu müssen.^[31] Die Initiatoren des Volksbegehrens sahen darin eine unzulässige Ungleichbehandlung von Volksentscheiden und Wahlen und kritisierten die Praxis, die von der Landeswahlleiterin jedoch als rechtmäßig eingeschätzt wurde.

Ein weiterer Kritikpunkt bildete die Formulierung der Abstimmungsfrage auf dem Stimmzettel. Der Richterbund beanstandete, dass die Abstimmungsfrage irreführend sei. Hintergrund war, dass bei der Abstimmung nach der Annahme des Volksbegehren gefragt wurde. Wer also gegen die Gerichtsstrukturreform war, musste mit „Ja“ für das Volksbegehren stimmen. Die Initiatoren äußerten die Befürchtung, dass manche Abstimmende mit „Nein“ stimmen könnten, um ihre Ablehnung der Gerichtsstrukturreform auszudrücken. Dass dies missverstanden werden kann, räumte auch die Landeswahlleiterin ein und veröffentlichte deshalb zur Klarstellung eine Erläuterung zum Stimmzettel.^[32]

Ein weiterer Streit entzündete sich an der Tatsache, dass das Justizministerium aktiv für die Ablehnung des Volksbegehrens warb. Der Richterbund und der Verein Pro Justiz sahen darin eine Verletzung des Neutralitätsgebots, an das sich die Landesregierung zu halten habe und ging rechtlich dagegen vor.^[33] Das das Landesverfassungsgericht lehnte den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz jedoch ab, weil die Öffentlichkeitsarbeit der Landesregierung nicht die verfassungsgemäße Durchführung des Volksentscheides beeinflusse.^[34]

Der Volksentscheid wurde am Sonntag, den 6. September 2015 von 8 bis 18 Uhr in 1405 Abstimmungslokalen durchgeführt. Außerdem war eine Stimmabgabe per Brief möglich. Der Blinden- und Sehbehinderten-Verein Mecklenburg-Vorpommern stellte Stimmzettelschablonen zur Verfügung, mit denen blinde und sehbehinderte Personen am Volksentscheid teilnehmen konnten. Alternativ konnten sich diese bei der Stimmabgabe von einer Vertrauensperson helfen lassen.

Von den gut 1,3 Millionen Stimmberechtigten nahmen 316.554 (=23,7 %) am Volksentscheid teil. Der weit überwiegende Teil der Abstimmenden (83,2 %) sprach sich für das Volksbegehren und die Zurücknahme der Gerichtsstrukturreform aus. In allen Landkreisen lag die Zahl der „Ja“-Stimmen bei über 80 %, mit dem höchsten Anteil im Landkreis Vorpommern-Greifswald mit 88,9 %. In den beiden kreisfreien Städten Rostock und Schwerin fiel die Unterstützung etwas geringer aus, lag jedoch auch dort jeweils über 70 %. Die vergleichsweise größte Ablehnung erfuhr das Volksbegehren in Schwerin, wo immerhin ein gutes Viertel (27,2 %) der Abstimmenden mit „Nein“ stimmte. Die Zahl der ungültigen Stimmen bewegte sich mit weniger als 0,3 % im üblichen Bereich.

Trotz der ganz überwiegenden Zustimmung der Abstimmenden scheiterte das Volksbegehren an dem seinerzeit geltenden 33,3-%-Zustimmungsquorum. Tatsächlich wurde das Quorum in keiner einzigen Gebiet überschritten. Selbst im Landkreis mit der höchsten relativen Abstimmungsteilnahme, dem Landkreis Vorpommern-Greifswald, machten die über 52.000 „Ja“-Stimmen lediglich 26,4 % der Stimmberechtigten aus. Auch in den Landkreisen Vorpommern-Rügen, Ludwigslust-Parchim und Mecklenburgische Seenplatte stimmten jeweils mehr als 20 % der Stimmberechtigten für das Volksbegehren. In den anderen Landkreisen und den beiden kreisfreien Städten waren es deutlich weniger, in Rostock gar nur 12,7 % der Stimmberechtigten.

Durch das verfehlte Quorum galt der Volksentscheid als ungültig und das Volksbegehren scheiterte somit unecht.

Aufgrund des Scheiterns des Volksbegehrens im Volksentscheid wurde die Gerichtsstrukturreform wie geplant weiter fortgesetzt. Sie fand ihren Abschluss im Februar 2017 mit der Aufhebung des Amtsgerichts Ribnitz-Damgarten.

Eine weitere Folge des Volksbegehrens war eine Diskussion über die Praktikabilität der direktdemokratischen Instrumente im Land Mecklenburg-Vorpommern.^[36] Anhand des Abstimmungsergebnisses war deutlich geworden, dass eine überragende Mehrheit der Abstimmenden die Gerichtsstrukturreform ablehnten. Da Mecklenburg-Vorpommern zum Zeitpunkt des Volksentscheids jedoch über das höchste Zustimmungsquorum eines deutschen Bundeslandes verfügte, war es realistischerweise fast ausgeschlossen, dieses im Rahmen eines einzeln stattfindenden Volksentscheids zu überspringen. So hätten sich mehr 450.000 Stimmberechtigte für das Volksbegehren aussprechen müssen, während die beiden die Landesregierung tragenden Parteien SPD und CDU selbst nur gut 399.000 Stimmen bei der Landtagswahl 2011 auf sich vereinen konnten.^[37]

Tatsächlich kam es im Juli 2016 zur Änderung der Landesverfassung, mit der Zahl an notwendigen Unterstützungsbekundungen für ein Volksbegehren auf 100.000 und das Quorum im Volksentscheid auf ein 25-%-Zustimmungsquorum gesenkt wurden.

• Direkte Demokratie in Mecklenburg-Vorpommern
• Liste der Plebiszite in Deutschland

• Statistisches Amt Mecklenburg-Vorpommern (Hrsg.): Statistisches Jahrbuch Mecklenburg-Vorpommern 2015 (= Statistisches Jahrbuch Mecklenburg-Vorpommern). 2015, ZDB-ID 2059324-7, S. 119 (statistischebibliothek.de [PDF]). 

• Landeswahlleiter: Volksentscheid am 6. September 2015 in Mecklenburg-Vorpommern über den Gesetzentwurf zur Aufhebung der mit dem Gerichtsstrukturneuordnungsgesetz beschlossenen Änderungen. In: laiv-mv.de. Landesamt für innere Verwaltung, abgerufen am 25. September 2025. 
• Website des Richterbundes M-V zum Volksentscheid. Archiviert vom Original am 12. Januar 2016; abgerufen am 6. März 2016. 
• Website der Initiatoren zum Volksbegehren. Archiviert vom Original am 24. Februar 2015; abgerufen am 6. März 2016. 
• Internetauftritt des Landesverbands Mecklenburg-Vorpommern. In: mehr-demokratie.de. Mehr Demokratie e.V., abgerufen am 2. Oktober 2025.