Streik im Öffentlichen Dienst 1974

Der Streik im Öffentlichen Dienst vom 11. bis 13. Februar 1974 – auch als „Kluncker-Runde“ bezeichnet^[1] – war ein bedeutender Arbeitskampf in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) und weitere Gewerkschaften forderten kräftige Lohn- und Gehaltserhöhungen. Wirtschaft und Staatsfinanzen waren von der ersten Ölkrise und einer hohen Inflationsrate geprägt. Während der Streiktage traten bundesweit rund eine Million Beschäftigte in den Ausstand, insbesondere in Großstädten kam der öffentliche Nahverkehr weitgehend zum Erliegen. Nach drei Streiktagen erreichten die Gewerkschaften für die Beschäftigten einen Tarifabschluss, der mit einer Lohn- und Gehaltserhöhung von 11 Prozent, mindestens jedoch 170 DM, deutlich über dem ersten konkreten Arbeitgeberangebot lag.

Der Streik veränderte das Verhältnis zwischen Gewerkschaften und der Bundesregierung. Zudem führte er zu kontroversen öffentlichen und wissenschaftlichen Bewertungen, etwa im Hinblick auf die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen und das Verhältnis zu Kanzler Willy Brandt (SPD).

Die von Heinz Kluncker geführte ÖTV zählte 1974 etwa eine Million Mitglieder.^[2] Sie war nach der IG Metall die zweitgrößte Gewerkschaft im Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB)^[3] und hatte in den Jahren zuvor bereits wichtige tarifpolitische Erfolge erzielt, wie die Einigung zur Einführung der 40-Stunden-Woche^[4] und des 13. Monatsgehalts im öffentlichen Dienst.^[5]

Die wirtschaftliche Lage in Westdeutschland war 1974 von der ersten Ölkrise geprägt, die im Herbst/Winter 1973 zu einer Vervierfachung des Rohölpreises geführt hatte.^[6][7] Die Kosten für Kraftstoffe stiegen deshalb um mehr als 30, für Heizöl um mehr als 180 Prozent.^[8] Eine Reaktion der Bundesregierung bestand in der Verhängung eines Sonntagsfahrverbots für Pkw.^[6] Die allgemeine Teuerungsrate lag 1973 bei 7,1 Prozent.^[9]

1969 und 1973 hatte es in mehreren Branchen zwei Wellen wilder Streiks gegeben, mit denen der Ausgleich für Teuerungen gefordert worden war. Die Gewerkschaften traten als Reaktion auf diese Kampfbereitschaft der Arbeitnehmer im Anschluss offensiver auf und verlangten zweistellige Lohn- und Gehaltserhöhungen.^[10] Die ÖTV sowie die Deutsche Postgewerkschaft (DPG) unter der Leitung von Ernst Breit forderten im November 1973 im Kern eine Anhebung der Lohn- und Gehaltszahlungen um 15 Prozent, mindestens jedoch 185 DM, sowie ein Urlaubsgeld von 300 DM. Die ÖTV ging überdies mit Nebenforderungen in die Verhandlungen. Sie betrafen vor allem die Krankenpflege und die Ausbildung. Ferner wollte sie 50 DM für jedes Kind.^[11] Die von Heinz Groteguth geführte Deutsche Angestelltengewerkschaft (DAG) verlangte 14 Prozent und ein Urlaubsgeld von 400 DM. Die Gewerkschaften hielten dies aufgrund der Teuerung für berechtigt.^[12][13][14] In der ÖTV war dieser Forderungskatalog durch deren Große Tarifkommission am 28. November 1973 festgelegt worden. Er harmonisierte die Forderungsvorschläge der ÖTV-Bezirke, die zuvor von ÖTV-Mitgliedern auf Kreisebene entwickelt und diskutiert worden waren.^[15]

Die gewerkschaftlichen Vorstellungen riefen in der Bundesregierung „blankes Entsetzen“ hervor.^[17] Bundeskanzler Willy Brandt sprach sich am 30. November 1973^[18] und erneut am 24. Januar 1974^[19] öffentlich gegen eine zweistellige Einkommenserhöhung aus.^[20][21] In seinen Memoiren schreibt er, er sei entschlossen gewesen, festzubleiben: Sozialdemokraten hätten „noch mehr als andere zu zeigen, daß sie mit dem Geld der Steuerzahler umzugehen wissen“. In dieser Haltung sei er sowohl von Finanzminister Helmut Schmidt unterstützt worden, der aber zu Verhandlungen in die USA reisen musste, als auch von Bundespräsident Gustav Heinemann, der ihm geraten habe, notfalls mit Rücktritt zu drohen.^[22]

Am 13. Dezember 1973 kam es zum ersten Gespräch über einen neuen Tarifvertrag.^[23] Die Arbeitgeber – die Tarifgemeinschaft von Bund, Ländern und Kommunen – unter Leitung von Bundesinnenminister Hans-Dietrich Genscher legten dabei kein Angebot vor und verwiesen auf das Stabilitätsprogramm der Regierung Brandt, das maßvolle Lohnabschlüsse vorsah.^[24] In der nächsten offiziellen Verhandlungsrunde am 8. Januar 1974 boten sie eine Lohnerhöhung von 7,5 Prozent an, darüber gingen sie in der Gesprächsrunde vom 21. Januar 1974 nicht hinaus.^[25] Beim vierten Treffen^[26] am 28. Januar 1974 erhöhten sie ihren Vorschlag schließlich auf 9,5 Prozent. Diese Offerten wurden von den Gewerkschaften als unzureichend abgelehnt, am Abend^[27] des 28. Januar 1974 waren die Gespräche gescheitert.^[28][29] Kabinettsintern sprach Brandt zwei Tage später von Kräften, die beabsichtigten, die Regierung „wegzuputschen“.^[30]

Viele Warnstreiks begleiteten die Verhandlungsphase, beispielsweise in Köln,^[29] Hamburg, Hannover, Flensburg, Braunschweig,^[31] Karlsruhe, Heidelberg, Dortmund,^[25][32] Ludwigshafen,^[33] oder Frankfurt am Main und Darmstadt.^[34]

Die ÖTV sah in den Orientierungsdaten zur Lohnentwicklung, die die Bundesregierung im Zuge der Globalsteuerung wiederholt veröffentlicht hatte, eine Gefährdung der Tarifautonomie.^[35][36] Die Festlegungen Brandts interpretierte sie ebenso;^[37] Kluncker bewertete sie als „Provokation“ und gab sich umso kämpferischer.^[38] Bereits im Vorfeld der Tarifgespräche wurde ein Verbot von Streiks im öffentlichen Dienst gefordert, unter anderem vom niedersächsischen CDU-Vorsitzenden Wilfried Hasselmann.^[39] Die Gewerkschaften bereiteten unterdessen einen Streik vor, um ihre Forderungen durchzusetzen.^[40] Per Urabstimmung votierte die nötige Mehrheit^[41] der teilnehmenden Gewerkschaftsmitglieder am 7. und 8. Februar 1974 für den Streik;^[29] in der ÖTV lag die Zustimmung bei 91,16 Prozent,^[42] knapp 80 Prozent ihrer wahlberechtigten Mitglieder hatten an der Urabstimmung teilgenommen.^[43]

Bereits am Abend des 10. Februars, einem Sonntag, legten Beschäftigte an Flughäfen die Arbeit nieder, so beispielsweise an den Flughäfen Köln-Bonn, Frankfurt, Hannover, München-Riem und Nürnberg.^[44] Auch zahlreiche Theater waren betroffen, zum Beispiel in Braunschweig,^[45] Düsseldorf, Duisburg^[44] oder Dortmund^[32]. Am 11. Februar 1974 traten dann mehr als 200.000 Arbeitnehmer in den Ausstand. Der Streik betraf vor allem die Großstädte: Busse und Bahnen blieben in den Depots, viele Ämter öffneten nicht, und der Müll wurde vielerorts nicht abgeholt.^[14] Es war der erste bundesweite Arbeitskampf im öffentlichen Dienst.^[46]

Während des Streiks, an dem sich etwa eine Million Gewerkschaftsmitglieder beteiligten,^[47] zeigte sich schnell, dass die kommunalen Arbeitgeber eher bereit waren, den Forderungen der Gewerkschaften entgegenzukommen, als Bund und Länder. Die Städte und Gemeinden spürten die Auswirkungen des Streiks am direktesten. Müll, stillstehender öffentlicher Personennahverkehr, geschlossene Ämter sowie manchmal Stromsperren und Unterbrechung von Fernwärme oder der Streik von Verwaltungs- und technischem Personal an Schulen ließen Druck der Bürger befürchten.^[48]

Die Bereitschaft der kommunalen Arbeitgeber, den Forderungen der Gewerkschaften entgegenzukommen, führte zu deutlichen Spannungen im Arbeitgeberlager. Dies schwächte ihre Verhandlungsposition.^[49] Nach drei Tagen Streik einigten sich die Tarifparteien am Abend^[50] des 13. Februars 1974 auf eine Lohn- und Gehaltserhöhung von 11 Prozent, mindestens jedoch 170 DM.^[12] Durch den Sockelbetrag lag die faktische Erhöhung zwischen 11 Prozent für die höchste Gehaltsgruppe und 17,4 Prozent für die niedrigste Lohngruppe.^[51] In einer Urabstimmung votierte die Mehrheit der Gewerkschaftsmitglieder am 20./21. Februar 1974 für diesen Kompromiss.^[29] Für den Abschluss mussten mindestens 25 Prozent der Mitglieder stimmen,^[52] für die Annahme stimmten 66,3 Prozent der Urabstimmungsteilnehmer der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands, 62,2 Prozent der abstimmenden Angehörigen der Postgewerkschaft und 61,8 Prozent der teilnehmenden ÖTV-Mitglieder. Im Unterschied zum Bundestrend verweigerte die Mehrheit der Gewerkschaftsmitglieder in Hessen dem Abkommen seine Zustimmung. Als Gründe für negative Voten gelten enttäuschte Hoffnungen auf einen prozentual noch höheren Abschluss sowie der Misserfolg beim Urlaubsgeld.^[51] Kluncker betonte vor diesem Hintergrund, dass der Kompromiss nicht unumstritten sei.^[53] Die Einigung galt für 2,3 Millionen Arbeiter und Angestellte bei Bund, Ländern, Gemeinden, Post und Bahn.^[54] In den Medien wurde das Tarifergebnis als großer Erfolg der ÖTV dargestellt, zum Teil wurde dabei von Gefahren für den Staat und seine Durchsetzungsmacht gesprochen.^[55]

Der Streik motivierte viele Unorganisierte, in die Gewerkschaft einzutreten. Während der drei Streiktage verzeichnete die ÖTV fast 58.000 neue Mitglieder.^[56]

Der gewerkschaftliche Erfolg führte langfristig zu einer Veränderung im Verhältnis zwischen Gewerkschaften auf der einen sowie der SPD und der SPD-geführten Bundesregierung auf der anderen Seite. Erhard Eppler meinte im März 1974, Kluncker habe Brandt gedemütigt, das habe nicht nur dem Kanzler, sondern der SPD schwer geschadet. Hans Apel klagte parteiintern, es gebe in den Medien eine „Verfilzungsdebatte“ zum Verhältnis von SPD und ÖTV, das ramponiere das Image der SPD. Auch Johannes Rau äußerte sich ähnlich: Die Partei gelte beim Bürger zunehmend als eine der öffentlichen Preise und Gebühren.^[57]

Der Tarifabschluss bedeutete für die öffentlichen Haushalte eine Mehrbelastung in Höhe von mehreren Milliarden DM.^[58] In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre und vollends dann nach 1980 schob sich daher der Zusammenhang von Tarifabschlüssen im Öffentlichen Dienst und den Staatsfinanzen sowie der Staatsverschuldung in den Vordergrund. Das reduzierte die Durchsetzungschancen gewerkschaftlicher Forderungen. Das schwache Wirtschaftswachstum und die angespannten Haushalte delegitimierten das Verlangen nach kräftigen Zuwächsen bei Lohn und Gehalt. Vor dem Hintergrund der geringeren Verteilungsspielräume und in Anbetracht des negativen Presseechos nach dem Streik von 1974 agierte die ÖTV darum tendenziell vorsichtig.^[59]

Die bundesdeutsche Presse sah in den Gewerkschaften und insbesondere in Kluncker den eindeutigen Gewinner des Streiks, für Staat und Gesellschaft sei das Ergebnis aber problematisch. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung betonte die Machtdemonstration der Gewerkschaft, das allerdings sei „eine Niederlage für die Bürger, für die Volkswirtschaft, für die Autorität staatlicher Führung“.^[60] Die Zeit sprach von einem „Schock“ und einer Erpressung des Staates, ferner von einem schwerwiegenden und nicht zu rechtfertigenden „Verlust der Staatsautorität“.^[61] Der Spiegel hob hervor, dass der Tarifabschluss zeige, wie stark die Regierung von ihren Beschäftigten abhängig sei.^[62] Ähnlich kritische Einschätzungen prägten auch Radio und Fernsehen.^[63]

Insbesondere nach dem Rücktritt des Kanzlers Anfang Mai 1974 häuften sich in der Politik die Schuldzuweisungen: Kluncker und die ÖTV wurden verantwortlich gemacht. Otto Graf Lambsdorff bezeichnete den Gewerkschaftsführer Ende Mai 1974 als „Kanzler-Killer“.^[64] Helmut Kohl, damals Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, meinte fünf Monate später, die ÖTV habe demonstriert, wer in der Bundesrepublik wirklich die Macht in Händen halte.^[65]

Der Streik und sein Ergebnis wurden nicht nur von Journalisten oder Politikern, sondern auch von Wissenschaftlern kritisch betrachtet. Der Staatsrechtler Josef Isensee formulierte 1975: „Souverän ist, wer über die Müllabfuhr entscheidet“; er wandelte damit das berühmte Diktum Carl Schmitts über den Ausnahmezustand als Souveränitätsindikator ab. Isensee sah im Vorgehen der ÖTV einen Missbrauch der Tarifautonomie, der den Weg in einen „Gewerkschaftsstaat“ ebne.^[66][67]

Die Bundesbank meinte, der Tarifabschluss von Anfang 1974 habe die Möglichkeiten der öffentlichen Investitionstätigkeit und damit potenzielle Wachstumsimpulse unterlaufen.^[68] Sie verfolgte ab 1974 eine Politik der Geldmengensteuerung, ein Konzept, das sich gegen die Ideen des Keynesianismus richtete.^[69] Hans-Werner Sinn blickte 2021 auf den Streik im Öffentlichen Dienst zurück. Das Aggressionsniveau der Gewerkschaften habe bei diesem Ausstand deutlich über dem gelegen, was bis dahin bekannt war, die Lohn-Preis-Spirale habe sich immer rascher gedreht.^[70]

Als einer der ersten Historiker übernahm Arnulf Baring den Ton der kritischen Darstellungen. In seinem Bestseller Machtwechsel schrieb er 1982, die Forderungen der Gewerkschaften seien „maßlos“ gewesen, sie hätten in der veränderten weltwirtschaftlichen Lage „provokativ“ gewirkt. Klunckers Auftreten während des Konflikts bezeichnete er als „hartgesotte(n)“.^[71] Der gewerkschaftliche Erfolg im Tarifkonflikt habe dem Prestige Brandts geschadet.^[72] Viele Historiker kamen zu ähnlichen Urteilen. Heinrich August Winkler etwa schrieb ebenfalls von „maßlosen“ Gewerkschaftsforderungen und einer „Kapitulation“ der Bundesregierung.^[73] Peter Merseburger qualifizierte die Forderungen gleichfalls als „maßlos überzogen“ beziehungsweise als „absurd überzogen (…)“.^[74] Angesichts der Tatsache, dass es im Öffentlichen Dienst praktisch kein Arbeitsplatzrisiko gab, nannte der Historiker Manfred Görtemaker die Forderungen der ÖTV „eine Unverschämtheit“.^[75] Henning Köhler führte das schlechte Abschneiden der SPD bei den Wahlen zur Hamburgischen Bürgerschaft am 3. März 1974, bei denen die Partei mehr als zehn Prozentpunkte der Stimmen einbüßte, auf ihren Ansehensverlust zurück, den „die schwere Niederlage des Kanzlers“ verursacht habe.^[58] Auch Bernd Faulenbach sieht in der ÖTV-Führung einen der „Wegbereiter“ des Rücktritts von Brandt.^[76]

1999 griff Klaus Harpprecht, seinerzeit ein Redenschreiber von Bundeskanzler Willy Brandt, Kluncker öffentlich an und behauptete im Manager Magazin, dieser habe seine Verhandlungspartner „mit rücksichtsloser Resolutheit“ in die Knie gezwungen; die Energiekrise und Inflationsgefahren seien ihm egal gewesen, an das Ansehen der Bundesregierung habe er nicht gedacht, sondern allein die „Kapitulation“ gewollt, die er schließlich bekommen habe. „Das war der Anfang vom Ende der Kanzlerschaft Brandts. Den dicken Kluncker kümmerte das nicht.“^[77] Der Angegriffene widersprach dieser Darstellung im Jahr darauf entschieden und nannte sie eine „Verleumdung“.^[78] Manfred Görtemaker bezeichnete den Vorwurf, SPD-Mitglied Kluncker habe „seinen eigenen Parteichef auf dem Gewissen“, zwar für „sicher übertrieben“, charakterisierte Brandts Vorgehen in der Auseinandersetzung aber als hilflos.^[75]

Eine der seltenen Gegenstimmen kam 1974 von Alfred Horné. Im Bayerischen Rundfunk verwies er auf die Inflation und sah in der Bundesregierung die Verantwortliche für den Ausstand: „Wer die Arbeitnehmer und ihre Empfindungen so falsch einschätzt, der darf sich über einen gesalzenen Denkzettel nicht wundern.“^[79]

Der Politikwissenschaftler Klaus von Beyme sprach 1990 davon, für Brandt sei es zwar ein „schwerer Schlag“ gewesen, „daß ausgerechnet die gewerkschaftlich organisierten Staatsdiener ihn das Gesicht verlieren ließen“, ein Zusammenhang von ÖTV-geführtem Arbeitskampf und Brandts Rücktritt ließe sich jedoch nicht nachweisen.^[80]

2017 hinterfragte auch Karl Christian Führer die Interpretationslinie des Mainstreams: Er unterstrich die Komplexität der Verhandlungen im Öffentlichen Dienst, diese sei deutlich höher als in der Privatwirtschaft. Dort stünden sich in der Regel nur eine Gewerkschaft und ein Arbeitgeberverband gegenüber. Zudem relativierte er das Bild vom übermächtigen Gewerkschaftschef Kluncker und unterstrich die Abkühlung des Verhältnisses von Gewerkschaften und SPD sowie den nur eingeschränkten Handlungsspielraum der ÖTV in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre.^[81][82][83]

In der 1974 im Fischer-Taschenbuch-Verlag vom Werkkreis Literatur der Arbeitswelt herausgegebenen Anthologie Dieser Betrieb wird bestreikt schilderten fünf Autoren ihre Erfahrungen während des Ausstands im öffentlichen Dienst, insbesondere bei Post, Bahn und in einem hessischen Bauamt. Im Mittelpunkt standen die Lernprozesse der Beschäftigten und der Autoren selbst. Viele Beteiligte hatten zuvor keine Erfahrungen mit Arbeitskämpfen gemacht. Die Texte thematisierten Unsicherheit und Diskussionen unter Kollegen, die wachsende Kampfbereitschaft, das entstehende Gemeinschaftsgefühl, den Stolz auf erzielte Ergebnisse sowie kritische Reflexionen darüber.^[84]

• Karl Christian Führer: Gewerkschaftsmacht und ihre Grenzen. Die ÖTV und ihr Vorsitzender Heinz Kluncker 1964–1982 (=Forschung aus der Hans-Böckler-Stiftung, Bd. 188). transcript, Bielefeld 2017, ISBN 978-3-8376-3927-8.
• Karl Lauschke: „Wir fordern Euch auf, die Verhandlungen mit aller Härte zu führen.“ Der Streik im öffentlichen Dienst im Februar 1974. In: Heimat Dortmund. Stadtgeschichte in Bildern und Berichten, 3-2014, S. 53–55, ISSN 0932-9757.
• Gerhard Weiß: Die ÖTV. Politik und gesellschaftspolitische Konzeptionen der Gewerkschaft ÖTV von 1966 bis 1976 (=Schriftenreihe für Sozialgeschichte und Arbeiterbewegung, Band 7), Verlag Arbeiterbewegung und Gesellschaftswissenschaft, Marburg 1978, 2. Auflage, ISBN 978-3-921630-06-8.

• 10. Februar 1974: Streik im öffentlichen Dienst. Bericht über eine Veranstaltung der Gewerkschaft Ver.di zum Streik im Jahr 1974 vom 24. November 2022.
• Antonia Kleikamp: Der Streik im öffentlichen Dienst brachte Willy Brandt an den Rand des Rücktritts. In: Die Welt, 12. Februar 2024.
• Hartmut Simon: Zum Vorwurf, Heinz Kluncker habe 1974 Willy Brandt gestürzt. Stellungnahmen Klunckers zu den entsprechenden Vorhaltungen, Website von Verdi. Veröffentlicht am 18. Juni 2012.