Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist ein Rechtsmittel vor dem Schweizer Bundesgericht. Damit können Rechtsakte im öffentlichen Recht angefochten werden. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist das mit Abstand wichtigste Rechtsmittel vor dem Bundesgericht; die Verfassungsbeschwerde und Klage spielen dagegen eine untergeordnete Rolle.

Entscheide sind behördliche Anordnungen im Einzelfall (Art. 82 Bst. a BGG). Sie enthalten Regeln, die nicht generell-abstrakt, sondern individuell-konkret gelten. Das unterscheidet sie von Verordnungen und Gesetzen, die als Erlasse bezeichnet werden. Es handelt sich bei Entscheiden oft um Verfügungen oder gerichtliche Urteile.

Beim Bundesgericht angefochten werden zumeist nicht die Verfügungen direkt, sondern die Urteile unterer Gerichte (Bundesverwaltungsgericht oder oberstes kantonales Gericht) – auch Nichteintretensentscheide. Entscheide gehören dann dem Öffentlichen Recht an, wenn das Recht im konkreten Fall dem Öffentlichen Recht zugeordnet wird, gemäss den Kriterien von Lehre und Rechtsprechung.^[1]

Entscheide stützen sich auf Erlasse, also auf eine generell-abstrakte Norm. Wird ein Entscheid angefochten, kann geltend gemacht werden, dass der Erlass, auf den sich der Entscheid stützt, verfassungswidrig ist (konkrete Normenkontrolle). Das Bundesgericht prüft in diesem Fall die Verfassungsmässigkeit und versagt der zugrunde liegenden Norm, sofern sie verfassungswidrig ist, die Anwendung (vgl. Verfassungsgerichtsbarkeit (Schweiz)). Bundesgesetze und völkerrechtliche Normen müssen jedoch auch bei Verfassungswidrigkeit angewandt werden (Art. 190 BV).^[2]

Realakte beabsichtigen keine Rechtswirkung, sondern bloss einen Taterfolg. Die Handlungen der Verwaltung ergehen also gerade nicht in einer der tradierten Formen wie der Verfügung, dem verwaltungsrechtlichen Vertrag, dem Plan oder einem Erlass. Es kann dennoch vorkommen, dass Realakte Rechtswirkung entfalten. In diesem Fall gebietet es Art. 29a BV, der ein Mindestmass an Rechtsschutz verlangt, dass eine Beschwerdemöglichkeit für den Betroffenen existiert. Der Realakt kann in einem solchen Fall noch immer nicht direkt vor dem Bundesgericht angefochten werden, jedoch ein allfälliges Urteil eines Gerichts.^[2]

Ob ein Realakt überhaupt anfechtbar ist, bestimmt das einschlägige Recht von Bund und Kantonen. Begründet ein Realakt Rechte und Pflichten für den Bürger und stützt er es sich auf (Öffentliches) Bundesrecht, kann er vor dem Bundesverwaltungsgericht angefochten werden, wenn ein schutzwürdiges Interesse (z. B. Grundrechte) mutmasslich verletzt wurde (Art. 25a VwVG).^[2]

Grundsätzlich sind Akte, die frühere Entscheide bloss vollziehen, nicht anfechtbar. Ein Entscheid, der auf einem rechtskräftigen früheren Entscheid beruht und diesen lediglich vollstreck, kann also nicht mit der Begründung angefochten werden, der frühere sei verfassungswidrig.^[3] Von dieser Regel besteht eine Ausnahme: Verletzt ein Entscheid verfassungsmässige Rechte besonders schwerwiegend, kann der der Vollzugsakt angefochten werden.^[4] Das Bundesgericht verlangt, «dass das angerufene Grundrecht in einem Schutzbereich angesprochen ist, der derart fundamentale Aspekte der Persönlichkeit oder der Menschenwürde betrifft, dass ein Eingriff schon an sich als besonders schwerwiegend erscheint. Dies trifft zum Beispiel nicht zu, wenn ein strafrechtlich angeordneter Freiheitsentzug infrage steht, wohl aber, wenn strafrechtlich eine Körperstrafe oder ein Schuldverhaft verfügt worden sein sollte».^[5]

Art. 83 BGG sieht einen Katalog von Sachverhalten vor, die nicht in die Zuständigkeit des Bundesgerichts fallen, um das Gericht zu entlasten. Ein ähnlicher Katalog existiert im Bundesgesetz für das Verwaltungsgericht (Art. 32 VGG). Gewisse Sachgebiete sind sowohl in Art. 83 BGG als auch in Art. 32 VGG enthalten. In diesen Sachgebieten lässt der Rechtsschutz zu wünschen übrig, da sie in die Zuständigkeit des Bundes fallen, aber weder an das Bundesgericht noch Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden kann. Der Kreis der nicht gerichtlich überprüfbaren Entscheide bleibt aber beschränkt, weil die Ausschlussgründe der Ausnahmekataloge nur greifen,^[6] wenn der Entscheid «eine ausschliessliche oder doch zumindest deutlich überwiegende politische Natur» aufweist.^[7] Für vermögensrechtliche Fragen ist denn auch eine Streitwertgrenze vorgesehen (Art. 72 BGG), damit sich das Bundesgericht nicht mit Kleinigkeiten beschäftigen muss. Fälle von grosser rechtlicher Bedeutung – die einer einheitlichen Auslegung bedürfen – sind vorbehalten.^[8]

Kantonale Erlasse können unmittelbar, d. h. nicht über das Bundesverwaltungsgericht, beim Bundesgericht angefochten werden. Der Ausnahmekatalog des Art. 83 BGG kommt hier nicht zur Anwendung. Erlasse sind primär kantonale Gesetze und Verordnungen. Auch Rechtssätze der Gemeinden und interkantonale Konkordate unterliegen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Kantonale Verfassungsbestimmungen können grundsätzlich nicht angefochten werden (siehe Kantonsverfassung#Gewährleistung) Kantonale und kommunale unterliegen der abstrakten Normenkontrolle. Besondere Beachtung finden bei der höchstrichterlichen Beurteilung föderalistische Überlegungen und solche zur Verhältnismässigkeit.^[9]

Schlussendlich beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen. Die Stimmrechtsbeschwerde erfasst jedwede Verletzung politischer Rechte im Bund, den Kantonen, Gemeinden sowie allfälligen weiteren staatlichen Ebenen (Bezirken).^[10]

Verwaltungsverordnungen, d. h. administrative Dienstanweisungen, sind nach ständiger Rechtsprechung nicht mittels Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar (ebenso wenig mittels Verfassungsbeschwerde).^[11] Das liegt daran, dass sie nicht unter den Anfechtungsobjekten in Art. 82 BGG genannt werden. Denn Dienstweisungen haben keine Aussenwirkung, berühren mithin die Rechte und Pflichten der Rechtsunterworfenen nicht.^[12] Sie sind nur innerhalb der verwaltungsrechtlichen Hierarchie verbindlich. Verwaltungsverordnungen sind keine Rechtsquelle – und binden daher den Richter nicht (Art. 191c BV) –, sondern enthalten eine Interpretation des geltenden Rechts, die die Verwaltung bindet.

Die abstrakte Anfechtung einer Verwaltungsverordnung ist nur zulässig, wenn sie Rechte und Pflichten berührt und keine Verfügung vorliegt, die man anfechten.^[13] Das gilt ebenso, wenn zu erwarten ist, dass in der Zukunft kein Rechtsschutz bestehen wird – etwa wenn eine Dienstanweisung die Ärzte im öffentlichen Krankenhaus anweist, Bluttransfusionen im Notfall zu verordnen ungeachtet des Willens des Betroffenen. Ist der Betroffene nicht ansprechbar, kann er auch nicht gegen das Verhalten der Ärzte gerichtlich vorgehen. Um den Rechtsschutz – wie ihn Art. 29a BV und Art. 13 EMRK gebieten – zu gewährleisten, muss ein Beschwerderecht eingeräumt werden. Die strenge Praxis des Bundesgerichts wird von der Lehre kritisiert.^[14]

Das Bundesgericht entscheidet stets als letzte Instanz (Art. 188 Abs. 1 BV). Zwar kann nach dem Verfahren vor Bundesgericht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte angerufen werden. Er steht indes ausserhalb des Rechtswegs vor Bundesgericht und stellt die erste (und letzte) Instanz des internationalen Verfahrens dar. Daher wird beim Gerichtshof auch nicht das Urteil des Bundesgerichts angefochten, sondern die Schweiz als Staat aufgrund einer Verletzung der Konventionsrechte verklagt.

Während das Bundesgerichtsgesetz in Zivil- und Strafsachen eine doppelten Instanzenzug verlangt – die Kantone müssen ein Bezirks- und Obergericht einrichten –, lässt es im öffentlichen Recht ein zentrales Verwaltungsgericht genügen. Dessen Urteile können mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht direkt weitergezogen werden.

Dass ein Anfechtungsobjekt vorliegt, genügt nicht für die Zulässigkeit der Beschwerde. Der angefochtene Akt muss einen der abschliessend genannten Beschwerdegründe erfüllen, d. h. das in Art. 189 Abs. 1 genannte Recht verletzen.

Um eine Verletzung von Bundesrecht geltend machen zu können, muss die bundesrechtliche Norm justiziabel, d. h. unmittelbar anwendbar sein. Sie muss hinreichend konkret sein, damit sie der richterlichen Kontrolle zugänglich ist. Staatszielbestimmungen (Art. 2, Art. 41 BV) und Programmsätze (Art. 5a BV) sind daher nicht zulässige Beschwerdegründe. Das Völkerrecht ist ebenfalls Teil des Bundesrechts. Die eigenständige Nennung dient der Klarstellung und der Erfassung völkerrechtlicher Verträge der Kantone. Der Begriff Völkerrecht erfasst sämtliche Rechtsquellen des Völkerrechts (Art. 38 IGH-Statut).^[15] Auch die Bestimmungen des Völkerrechts müssen justiziabel sein, um der Beschwerde zugänglich zu sein.^[16]

Das interkantonale Recht bezeichnet sowohl das interkantonale Vertragsrecht^[17] als auch das Sekundärrecht, das von interkantonalen Organen erlassen wird (vgl. Art. 48 Abs. 4 BV). Die kantonalen verfassungsmässigen Rechte umfassen die justiziablen «Rechtsansprüche, die nicht ausschliesslich öffentliche Interessen, sondern auch Interessen und Schutzbedürfnisse des Einzelnen betreffen und deren Gewicht so gross ist, dass sie nach dem Willen des demokratischen Verfassungsgebers verfassungsrechtlichen Schutzes bedürfen.»^[18]

Die Gemeinden können an das Bundesgericht eine Autonomiebeschwerde führen. Sind sie der Auffassung, der Kanton habe ihre Gemeindeautonomie beschränkt, steht ihnen die Beschwerde offen.^[19] Die «andere[n] Garantien der Kantone zu Gunsten von öffentlich-rechtlichen Körperschaften» bezeichnet die in den Kantonsverfassungen verbrieften Autonomie von kantonal anerkannten Religionsgemeinschaften^[20] und anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften des kantonalen Rechts.^[21]

Schliesslich können die Bürger Stimmrechtsbeschwerde führen wegen sämtlicher Verletzungen von Art. 34 Abs. 2 BV – insbesondere die Verletzung der Abstimmungs- und Wahlfreiheit,^[22] Mängel bei der Vorbereitung^[23] oder der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen,^[24] die unzulässige Umsetzung einer kantonalen Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung^[25] oder die Verletzung der Verpflichtung der Behörden zur Information im Vorfeld von Abstimmungen^[26] gerügt werden. Gleiches gilt für nachträglich aufgedeckte schwere Unregelmässigkeiten im Zusammenhang mit eidgenössischen Abstimmungen.^[27]

Art. 89 BGG sieht vor, wer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ergreifen kann, d. h. wer beschwerdelegitimiert ist. Bei der Partei- und Prozessfähigkeit gelten die gewöhnlichen Bestimmungen des Zivilgesetzbuches. Um zur Beschwerde zugelassen zu werden, muss der Beschwerdeführer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben (formelle Beschwer, Art. 89 Abs. 1 Ziff. 1 BGG).^[28]

Private sind beschwerdelegitimiert, wenn sie «durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt» sind und «ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung» haben (materielle Beschwer, Art. 89 Abs. 1 Ziff. 2 f. BGG). Um «besonders berührt» zu sein, muss der Beschwerdeführer «durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen».^[29] Bei der Erlassbeschwerde nach Art. 82 lit. b sind die Anforderungen herabgesetzt. Der Beschwerdeführer muss nur unmittelbar betroffen sein, d. h. sich im Geltungsbereich des Erlasses befinden – mithin genügt es, im Kanton Schaffhausen zu leben, um ein kantonales Steuergesetz anzufechten.^[30] Überdies genügt eine virtuelle Betroffenheit, d. h. eine «minimale Wahrscheinlichkeit», dass er von der angefochtenen Regelung irgendwann unmittelbar betroffen ist.^[31]

Das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses ist schon weitgehend in der besonderen Berührtheit und damit fast keine eigenständige Bedeutung.^[32]

• Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8.

1. ↑ Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 636. 
2. ↑ ^{a b c} Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 637. 
3. ↑ BGE 129 I 410 E. 3.1.
4. ↑ Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 638. 
5. ↑ BGE 118 Ia 209 E. 2c S. 214.
6. ↑ Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 640. 
7. ↑ BGE 142 II 313 E. 4.3 S. 320.
8. ↑ BGE 144 II 281 E. 1.2; BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1
9. ↑ Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 641–643. 
10. ↑ Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 643–645. 
11. ↑ BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 172 (mit Hinweisen).
12. ↑ BGE 98 Ia 508 E. 1 S. 511.
13. ↑ BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 172; BGE 98 Ia 508 E.1 S. 511; BGE 136 II 415 E. 1.1 S. 417; BGE 122 I 44 E. 2a S. 45; BGer, 1C_313/2014 E. 1.2.
14. ↑ Heinz Aemisegger, Karin Scherrer Reber: Art. 82 BGG N 23–74. In: Bundesgerichtsgesetz. Basler Kommentar. 3. Auflage. 2018, ISBN 978-3-7190-3264-7, Rn. 33. 
15. ↑ Johannes Reich: Art. 189 BV. In: Die schweizerische Bundesverfassung. St. Galler Kommentar. 4. Auflage. Band 2, 2023, Rn. 16–18. 
16. ↑ BGE 126 I 240 E. 3b S. 249.
17. ↑ BGE 125 II 86 E. 4.
18. ↑ BGE 131 I 366 E. 2.2 S. 368.
19. ↑ BGE 147 I 433 E. 4.1 S. 437; BGE 93 I 154 E. 5 S. 160.
20. ↑ BGE 108 Ia 82 E. 1b S. 85.
21. ↑ BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69.
22. ↑ BGE 143 I 92 E 3.3, 95.
23. ↑ BGE 147 I 194 E. 3.3 S. 197 f.
24. ↑ BGE 141 I 221 E. 3.2 S. 225.
25. ↑ BGE 141 I 186 E. 4.
26. ↑ BGE 143 I 78 E. 4.4 S. 82.
27. ↑ BGE 145 I 207 E. 1.1 S. 211.
28. ↑ BGE 145 V 343 E. 2.1.
29. ↑ BGE 145 II 259 E. 2.3 S. 263.
30. ↑ BGE 136 I 49 E. 2.1; BGE 130 I 174 E. 1.2.
31. ↑ BGE 138 I 435 E. 1.6; BGE 136 I 17 E. 2.1.
32. ↑ Bernhard Waldmann: Art. 89 BGG N 1–70. In: Bundesgerichtsgesetz. Basler Kommentar. 3. Auflage. 2018, Rn. 14.